Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

2.5.2 Aanwijzen bevoegde instanties

Handleiding Wetgeving en Europa

Een wetgevingsjurist die Europese regelgeving implementeert zal zich altijd moeten afvragen welke nationale instanties zich gaan bezighouden met de uitvoering en handhaving van de voorschriften uit de betreffende EU-regelgeving. Dit geldt uiteraard zowel voor richtlijnen als voor verordeningen. Soms roept Europese regelgeving hiertoe uitdrukkelijk op, maar ook als dat niet het geval is, dient altijd bedacht - en indien noodzakelijk - geregeld te worden wie wat na implementatie van de Europese regelgeving in de nationale rechtsorde gaat doen. Achter de verplichting of noodzaak tot het aanwijzen van een bevoegde instantie gaat een groot aantal soorten instanties schuil, al naar gelang de betreffende Europese verplichting. Zo kan het bijvoorbeeld gaan om een handhavende instantie (zie daarover uitgebreid onderdeel 2.5.3.), maar ook om een vergunningverlenende instantie, een instantie die verantwoordelijk is voor informatievoorziening enzovoort.

Voorbeeld
Een voorbeeld van een aanwijzingsverplichting in een richtlijn kan gevonden worden in artikel 12 van richtlijn 2014/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake elektromagnetische compatibiliteit (herschikking), PbEU L96/79. Deze richtlijn is er op gericht ervoor te zorgen dat apparaten in de Europese Unie elkaar onderling niet storen. Tegelijkertijd beoogt de richtlijn belemmeringen van het vrij verkeer van goederen vanwege verschillende nationale maatregelen op het gebied van storing te voorkomen door het stellen van gemeenschappelijke regels. In het kader van de richtlijn spelen instanties een rol die kunnen beoordelen of een apparaat aan de inhoudelijke eisen van de richtlijn voldoet. In Hoofdstuk 4 zijn regels opgenomen over de aanwijzing van dergelijke instanties  In artikel 28 is de aanwijzingsprocedure omschreven:


Artikel 28
Aanmeldingsprocedure

1.   Aanmeldende autoriteiten mogen uitsluitend conformiteitsbeoordelingsinstanties aanmelden die aan de eisen in artikel 24 hebben voldaan.
2.   Zij verrichten de aanmelding bij de Commissie en de andere lidstaten door middel van het door de Commissie ontwikkelde en beheerde elektronische aanmeldingssysteem.
3. Bij de aanmelding worden de conformiteitsbeoordelingsactiviteiten, de conformiteitsbeoordelingsmodule(s), het betrokken apparaat en de relevante bekwaamheidsattestatie uitvoerig beschreven.
4.   Wanneer een aanmelding niet gebaseerd is op een accreditatiecertificaat als bedoeld in artikel 27, lid 2, verschaft de aanmeldende autoriteit de Commissie en de andere lidstaten de bewijsstukken waaruit de bekwaamheid van de conformiteitsbeoordelingsinstantie blijkt, evenals de regeling die waarborgt dat de instantie regelmatig wordt gecontroleerd en zal blijven voldoen aan de eisen van artikel 24.
5.   De betrokken instantie mag de activiteiten van een aangemelde instantie alleen verrichten als de Commissie en de andere lidstaten binnen twee weken na een aanmelding indien een accreditatiecertificaat wordt gebruikt en binnen twee maanden na een aanmelding indien geen accreditatiecertificaat wordt gebruikt, geen bezwaren hebben ingediend.
Alleen een dergelijke instantie wordt voor de toepassing van deze richtlijn als aangemelde instantie beschouwd.
6.   De aanmeldende autoriteit stelt de Commissie en de andere lidstaten in kennis van alle relevante latere wijzigingen in de aanmelding.”

Deze bepaling is mede omgezet in artikel 8 van het Besluit electromagnetische comptabiliteit 2016:

  1. Indien er aanwijzingen zijn dat een apparaat een risico vormt voor de onder richtlijn nr. 2014/30/EU vallende aspecten van de bescherming van algemene belangen, waaronder de gezondheid of veiligheid van personen, en inbegrepen de situatie dat door een apparaat ontoelaatbare belemmeringen worden veroorzaakt in het etherverkeer of in andere apparaten, kan Onze Minister een beoordeling van het apparaat uitvoeren. Marktdeelnemers verlenen Onze Minister de nodige medewerking voor het uitvoeren van de beoordeling.
  2. Indien bij de beoordeling, bedoeld in het eerste lid, wordt geconstateerd dat een apparaat niet voldoet aan de in artikel 3, eerste lid, bedoelde eisen verlangt Onze Minister van de betrokken marktdeelnemer om binnen een redelijke termijn passende corrigerende maatregelen te nemen:
    1. om het betreffende apparaat met deze eisen in overeenstemming te brengen, of
    2. het betreffende apparaat uit de handel te nemen of terug te roepen.
  3. Passende corrigerende maatregelen als bedoeld in het tweede lid, onder a, worden in ieder geval verlangd in de gevallen, bedoeld in artikel 40, eerste lid, van richtlijn nr. 2014/30/EU
  4. De marktdeelnemer zorgt ervoor dat passende corrigerende maatregelen als bedoeld in het tweede lid worden toegepast op alle betrokken apparaten die hij in de Europese Unie op de markt heeft aangeboden.
  5. Wanneer de desbetreffende marktdeelnemer niet binnen de termijn, bedoeld in het tweede lid, passende corrigerende maatregelen als bedoeld in het tweede lid neemt, zal Onze Minister het op de markt aanbieden van het apparaat beperken of verbieden, het apparaat terug roepen of uit de handel nemen.

Voorbeeld
Een voorbeeld van de nationale implementatie van een aanwijzingsverplichting is expliciet te vinden in artikel 88 van de Mededingingswet.

“Artikel 88
De Autoriteit Consument en Markt wordt aangemerkt als de mededingingsautoriteit voor Nederland in de zin van verordening 1/2003 en als bevoegde autoriteit in de zin van verordening 139/2004 en oefent de krachtens de verordeningen op grond van artikel 103 van het Verdrag bestaande bevoegdheid uit om de artikelen 101 en 102 van het Verdrag toe te passen, alsmede de krachtens artikel 104 van het Verdrag bestaande bevoegdheid om te beslissen over de toelaatbaarheid van mededingingsafspraken en over het misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt.”

Daarbij is het van belang om er rekening mee te houden dat de terminologie in EU-regelgeving niet overeen hoeft te komen met de terminologie die in Nederland gebruikelijk is. Een voorbeeld betreft de term ‘regulatory body’ in EU-regelgeving, wat vaak wordt vertaald als ‘regelgevende instantie’ of autoriteit. Met de term regelgevende wordt echter niet gedoeld op de opsteller van het wettelijke kader. Zie meer over deze bodies in onderdeel 2.5.3d eisen aan handhavingsinstanties.

Of de te implementeren Europese regelgeving nu expliciet voorschrijft dat instanties dienen te worden aangewezen of niet, altijd zal er acht op moeten worden geslagen wie op nationaal niveau de geïmplementeerde regelgeving gaat uitvoeren en handhaven en welke bevoegdheden daarvoor vereist zijn. Soms kan het zo zijn dat een te implementeren Europees rechtsinstrument op beide aspecten (de instanties en hun bevoegdheden) heel uitgebreid voorschriften bevat, soms wordt er niet expliciet iets geregeld maar blijkt bij de nationale implementatie toch uitgebreide regelgeving nodig te zijn. Ook kan implementatieregelgeving in het kader van (de aanpassing van) procedurele voorzieningen noodzakelijk zijn.

Voorbeeld 1
Een voorbeeld van specifieke eisen in Europese regelgeving die hebben geleid tot procedurele voorzieningen in nationale implementatiewetgeving kan gevonden worden in artikel 21 van verordening (EG) nr. 765/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 339/93 , PbEU L218/30:

“Artikel 21
Beperkende maatregelen

1.   Wanneer een lidstaat op grond van de relevante communautaire harmonisatiewetgeving besluit het op de markt aanbieden van een product te verbieden of te beperken of het product uit de handel te nemen of terug te roepen, zorgt hij ervoor dat deze maatregel evenredig is en nauwkeurig is gemotiveerd.
2.   Dergelijke maatregelen worden onverwijld ter kennis gebracht van de desbetreffende marktdeelnemer, die tegelijkertijd wordt ingelicht over de rechtsmiddelen die hem volgens de wetgeving van de betrokken lidstaat ter beschikking staan en over de termijnen die hij daarbij in acht moet nemen.
3.   Voordat een maatregel als bedoeld in lid 1 wordt vastgesteld, krijgt de betrokken marktdeelnemer gelegenheid binnen een passende termijn van ten minste tien dagen gehoord te worden, tenzij een dergelijke raadpleging niet mogelijk is wegens de urgentie van de maatregel op grond van in de relevante communautaire harmonisatiewetgeving opgenomen eisen inzake gezondheid, veiligheid of andere redenen ten aanzien van algemene belangen. Wanneer actie werd ondernomen zonder de marktdeelnemer te horen, wordt hem de mogelijkheid geboden zo snel mogelijk te worden gehoord, en de genomen actie wordt snel nadien heroverwogen.
4.   Elke maatregel als bedoeld in lid 1 wordt terstond ingetrokken of gewijzigd indien de marktdeelnemer aantoont dat hij doeltreffende stappen heeft ondernomen.”

Voorbeeld 2
Een tweede voorbeeld kan gevonden worden in de dienstenrichtlijn (richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, PbEU L376/36). In deze richtlijn wordt in artikel 13 lid 5 bepaald  dat bij een vergunningaanvraag een ontvangstbevestiging vereist is en welke informatie die bevestiging dient te bevatten, waaronder ook termijn van behandeling en de beschikbare rechtsmiddelen.

In een groot aantal gevallen zal het gaan om handhavende instanties, zie over handhaving  uitgebreid onderdeel 2.5.3 hierna.

Voor wat betreft de methodiek om de aanwijzing van een bevoegde instantie in nationale regelgeving op te nemen zijn meerdere constructies denkbaar. Een veel gekozen methode is het opnemen van een grondslag op wetsniveau voor het aanwijzen van bevoegde instanties in combinatie met een grondslag voor het uitwerken van Europeesrechtelijke verplichtingen.

Voorbeeld
Een voorbeeld van een verplichting tot aanwijzing van bevoegde handhavingsautoriteiten in een verordening  kan gevonden worden in artikel 24 van Verordening (EG) nr. 110/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 betreffende de definitie, de aanduiding, de presentatie, de etikettering en de bescherming van geografische aanduidingen van gedistilleerde dranken en tot intrekking van Verordening 1576/89/EG van de Raad, PbEU 2008, L 39/16.

“Artikel 24
Controle en bescherming van gedistilleerde dranken.

1. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de controle van gedistilleerde dranken. Zij nemen de noodzakelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de bepalingen van deze verordening worden nageleefd, en met name wijzen zij de bevoegde autoriteit of autoriteiten aan die belast zijn met het controleren van de naleving van de verplichtingen vastgesteld in deze verordening in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 882/2004. (…)”

In artikel 25 van de Warenwet is een grondslag opgenomen voor het aanwijzen van de met toezicht belaste ambtenaren:
“Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet of van het bepaalde bij of krachtens deze wet met betrekking tot door Onze Minister aangewezen categorieën van waren zijn belast:

a. de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren;
b. de bij besluit van Onze Minister van Economische Zaken aangewezen ambtenaren.”

Voor de uitvoering van EU-regelgeving op dit terrein is in artikel 13 van de Warenwet een grondslag opgenomen:
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen voorts regels worden gesteld ter uitvoering van een met betrekking tot waren tot stand gekomen bindend besluit van de Raad van de Europese Unie, van het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk of van de Commissie van de Europese Gemeenschappen dat betreft:

a. een der in artikel 3 bedoelde belangen; of
b. het heffen van een retributie voor de kosten die verbonden zijn aan krachtens het desbetreffende besluit voorgeschreven keuringen of controles.

Zie uitwerking in onder meer artikel 2, vijfde lid van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen:
Het is verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens de artikelen 3, 5, eerste lid, 9, eerste, tweede, vierde, zesde, zevende, en achtste lid, 10, eerste en tweede lid, 11, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, 12, 13, 14, eerste en tweede lid, 15, vierde lid, 16, 27, en 28, tweede lid, van verordening (EG) /2008/110, gestelde voorschriften.

En de aanwijzing van de bevoegde ambtenaren:
Aanwijzing toezichthoudende ambtenaren Voedsel en Waren Autoriteit

Artikel 1
Met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Warenwet gestelde voorschriften zijn belast de controleambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.

Een andere vaak voorkomende constructie betreft het aanwijzen van de minister als bevoegde instantie op wetsniveau, gevolgd door mandatering.

Voorbeeld
Een voorbeeld van een mandaatconstructie betreft artikel 2 van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging ANVS:

Artikel 2. Bestuursrechtelijke bevoegdheden
1 Aan de ANVS wordt mandaat, volmacht en machtiging verleend tot het nemen van besluiten en het verrichten van overige handelingen die verband houden met:
a. het aanvragen van een vergunning op grond van Verordening (EG) nr. 428/2009 van de Raad van 5 mei 2009 tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer, de overbrenging, de tussenhandel en de doorvoer van producten voor tweeërlei gebruik (PbEU 2009, L 134);
b. het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van hetgeen bij of krachtens de Kernenergiewet is bepaald;
c.  artikelen 5, eerste lid, 6, 8, 11, eerste, derde, zesde, zevende en achtste lid, 12, eerste en tweede lid, 13, 18, 19, eerste, tweede en vierde lid, 22, 23, eerste, derde, vierde en vijfde lid, 25, tweede en derde lid, 27, eerste en derde lid, 28, eerste, tweede en derde lid, 29, 30c, 31, tweede lid, en 35 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties in verband met gereglementeerde beroepen als bedoeld in die wet, op het terrein van nucleaire veiligheid, stralingsbescherming, de daarmee samenhangende crisisvoorbereiding, alsmede beveiliging en waarborgen;
d. de artikelen 5, derde lid, en 5a, eerste lid, van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen.
2 Indien de minister de ANVS een algemene of bijzondere instructie geeft ter zake van de uitoefening van de in het eerste lid, onder b, gemandateerde bevoegdheid, doet de minister daarvan onverwijld mededeling in de Staatscourant.

Het nemen van besluiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel c is gebaseerd op de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties dat bijvoorbeeld in artikel ,  eerste lid bepaalt:

“Onze minister die het aangaat kan erkenning van beroepskwalificaties verlenen aan een migrerende beroepsbeoefenaar die in Nederland toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep wenst op basis van beroepskwalificaties die in een andere betrokken staat verplicht zijn gesteld voor toegang tot of uitoefening van dat beroep.”

Het aanwijzen van de bevoegde instantie voor de afgifte van een erkenningsbesluit vloeit voort uit de richtlijn erkenning beroepskwalificaties (richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties) waarin in artikel 56 is opgenomen:

“Elke lidstaat wijst uiterlijk op 20 oktober 2007 de bevoegde autoriteiten en instellingen aan die gemachtigd zijn de opleidingstitels en andere documenten of informatie te verstrekken of te ontvangen, alsmede die welke gemachtigd zijn de aanvragen te ontvangen en de in deze richtlijn bedoelde besluiten te nemen, en stellen de andere lidstaten en de Commissie onverwijld hiervan in kennis”