Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

Schrijfwijzer memorie van toelichting

definitie

Inhoudsopgave

PDF schrijfwijzer

U kunt de schrijfwijzer ook raadplegen als PDF bestand of printen.

Terug naar boven

Waarom deze schrijfwijzer?

Het schrijven van een memorie van toelichting is niet eenvoudig. De memorie van toelichting is een tekst waaraan diverse specifieke inhoudelijke eisen worden gesteld. Deze rijksbrede handreiking voor het schrijven van een memorie van toelichting is in interdepartementaal verband ontwikkeld.

Doel van de schrijfwijzer is om beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen praktische handvatten te geven bij het schrijven van een memorie van toelichting. De schrijfwijzer biedt een overzicht van een logische opzet waarin de inhoudelijke eisen waaraan een toelichting in ieder geval moet voldoen aan bod komen. Hierbij wordt ook verwezen naar relevante informatie in andere instrumenten, zoals het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK), de Aanwijzingen voor de regelgeving en de Handleiding Wetgeving en Europa (zie www.kcwj.nl/kennisbank). Hiermee wordt ook beoogd de kwaliteit en de onderlinge vergelijkbaarheid van toelichtingen te vergroten.

Bij het schrijven van de toelichting kunnen dossierhouders gebruik maken van de analyses die eerder in het traject zijn gemaakt met toepassing van het IAK. Met het IAK komen aan de hand van zeven centrale vragen alle relevante kwaliteitsaspecten die bij een voorstel een rol kunnen spelen aan de orde. Elk voorstel voor beleid of regelgeving dat wordt voorgelegd aan het parlement moet een adequaat antwoord bevatten op de zeven IAK-vragen.

Een toelichting op regelgeving vervult meerdere doelen. In de eerste plaats dient eenieder de wet te kennen. Om een wet ook echt te begrijpen is het van cruciaal belang dat de achterliggende gedachten bij regelgeving inzichtelijk worden gemaakt: welk doel wordt gediend en welke afwegingen zijn gemaakt? Daarnaast dient een toelichting ook als smeerolie in het democratisch proces, bijvoorbeeld om het parlement te overtuigen dat het voorstel moet worden aangenomen. De memorie van toelichting dient de in het wetsvoorstel gemaakte keuzes te motiveren en te verantwoorden en aan te geven welke afwegingen zijn gemaakt. Daarnaast geeft de toelichting uitleg over de desbetreffende regels voor de rechtspraktijk, waarbij geldt dat bij discrepanties tussen wettekst en toelichting, de rechter aan de wetsartikelen meer waarde toekent. De memorie van toelichting wordt gedurende de behandeling van het wetsvoorstel in het parlement niet aangepast. Als de rechter de bedoeling van de wetgever wil toetsen, is het derhalve één van de beschikbare bronnen, naast toelichtingen op amendementen, e.d.

Terug naar boven

Reikwijdte van de schrijfwijzer

De schrijfwijzer is bedoeld voor de memorie van toelichting bij een wetsvoorstel en de toelichtende nota bij de overlegging van een verdrag ter stilzwijgende goedkeuring, maar kan ook als inspiratiebron of checklist dienen voor de nota van toelichting bij een algemene maatregel van bestuur of een toelichting bij een ministeriële regeling. Houd er bij de formulering van deze toelichtingen wel rekening mee dat de betrokken regeling al is vastgesteld (Ar 4.49) en dat deze toelichtingen anders dan een memorie van toelichting geen ‘wervende functie’ hebben. In de schrijfwijzer worden ook enkele specifieke aandachtspunten voor algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen uitgelicht.

Terug naar boven

Voorbeeldopzet memorie van toelichting met bouwstenen

De diverse doelen van de memorie van toelichting kunnen het beste worden bereikt door een logische, toegankelijke tekst waarin de lezer snel de voor hem relevante informatie kan terugvinden. De Voorbeeldopzet memorie van toelichting met bouwstenen biedt daartoe de bouwstenen. Door het volgen van deze voorbeeldopzet komen de verplichte, op interdepartementale afspraken gebaseerde, elementen aan bod. Daarnaast zijn andere elementen opgenomen die helpen om tot een logische en inzichtelijke toelichting te komen.

In deze schrijfwijzer is gekozen voor de volgende opzet:

A.    Algemeen deel van de memorie van toelichting
1.    Inleiding
2.    Implementatiewetgeving
3.    Hoofdlijnen van het voorstel
4.    Verhouding tot hoger recht
5.    Verhouding tot nationale regelgeving
6.    Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)
7.    Uitvoering
8.    Toezicht en handhaving
9.    Financiële gevolgen
10.    Evaluatie
11.    Advies en consultatie
12.    Overgangsrecht en inwerkingtreding

B.    Artikelsgewijze toelichting

C.    Bijlagen bij de toelichting

Terug naar boven

Status van de schrijfwijzer

De voorbeeldopzet is geen verplicht model, maar bevat wel een overzicht van verplichte inhoudelijke eisen. Er kunnen goede redenen zijn om voor een andere opzet te kiezen. Als het afwijken van dit model voor een goed en duidelijk betoog nodig is, kunnen de bouwstenen bij wijze van checklist worden nagelopen om tot een volledige toelichting te komen. De verplichte inhoudelijke eisen zijn aangeduid door verwijzingen naar de betreffende Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Ar) en vragen uit het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK).

Deze versie van de Schrijfwijzer memorie van toelichting is vastgesteld door het Interdepartementaal Hoofdenoverleg Wetgevingsbeleid op 21 februari 2020. De schrijfwijzer wordt regelmatig geactualiseerd. De meest actuele versie treft u op deze site.

Terug naar boven

Algemene aandachtspunten

  • Verdeel de verschillende onderdelen van de memorie van toelichting in (deel-) paragrafen en voorzie ze van heldere kopjes en een passende nummering waarnaar je gemakkelijk terugverwijst.
  • Houd bij het schrijven van de toelichting de focus op wat er wordt geregeld. Leg niet meer uit.
  • Plaats de voorgestelde maatregel in zijn context. Ga bijvoorbeeld in op achtergronden, discussie en verwijs hierbij eventueel ook naar relevante Kamerstukken, onderzoeken, e.d.
  • Signaleer niet meer problemen dan het voorstel beoogt op te lossen en schrijf beknopt.
  • Voorkom overlap tussen het algemeen deel en het artikelsgewijs deel van de memorie van toelichting.

Terug naar boven

Laatst gewijzigd op: 10-9-2020