Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

Schrijfwijzer memorie van toelichting

Inhoudsopgave

Waarom deze schrijfwijzer?

Het schrijven van een memorie van toelichting is niet eenvoudig. De memorie van toelichting is een tekst waaraan diverse specifieke inhoudelijke eisen worden gesteld. Deze rijksbrede handreiking voor het schrijven van een memorie van toelichting is in interdepartementaal verband ontwikkeld. De schrijfwijzer is bedoeld voor het algemeen deel van de toelichting op een wetsvoorstel, maar kan ook als inspiratiebron of checklist dienen voor de toelichting bij een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling. In een dergelijk geval wordt bij het formuleren van de toelichting ervan uitgegaan dat de betrokken regeling al is vastgesteld (Ar 4.49). Bij het schrijven van de toelichting kunnen dossierhouders gebruik maken van de analyses die eerder in het traject zijn gemaakt. Zie hiervoor het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK). In het IAK zijn aan de hand van zeven centrale vragen alle relevante kwaliteitsaspecten opgenomen die bij een voorstel een rol kunnen spelen. Elk voorstel voor beleid of regelgeving dat wordt voorgelegd aan het parlement moet een adequaat antwoord bevatten op de zeven IAK-vragen.

Doel van de schrijfwijzer is om beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen praktische handvatten te geven bij het schrijven van een memorie van toelichting. Hierbij wordt ook verwezen naar relevante informatie in andere instrumenten, zoals het IAK, de Aanwijzingen voor de regelgeving en de Handleiding Wetgeving en Europa. Hiermee wordt ook beoogd de kwaliteit en de onderlinge vergelijkbaarheid van toelichtingen te vergroten. De schrijfwijzer biedt een overzicht van een logische opzet waarin de inhoudelijke eisen waaraan een toelichting in ieder geval moet voldoen aan bod komen.

Terug naar boven

Voorbeeldopzet memorie van toelichting met bouwstenen

Een toelichting op regelgeving vervult meerdere doelen. In de eerste plaats dient eenieder de wet te kennen. Om een wet ook echt te begrijpen is het van cruciaal belang dat de achterliggende gedachten bij regelgeving inzichtelijk worden gemaakt: welk doel wordt gediend en welke afwegingen zijn gemaakt? Daarnaast dient een toelichting ook als smeerolie in het democratisch proces, bijvoorbeeld om het parlement te overtuigen dat het voorstel moet worden aangenomen. Daarin verschilt een memorie van toelichting met een nota van toelichting bij een algemene maatregel van bestuur en een toelichting op een ministeriële regeling, die die ‘wervende functie’ niet hebben. De memorie van toelichting dient de in het wetsvoorstel gemaakte keuzes te motiveren en te verantwoorden en aan te geven welke afwegingen zijn gemaakt. Daarnaast geeft de toelichting uitleg over de desbetreffende regels voor de rechtspraktijk, waarbij geldt dat bij discrepanties tussen wetstekst en toelichting, de rechter aan de wetsartikelen meer waarde toekent. De memorie van toelichting wordt gedurende de behandeling van het wetsvoorstel in het parlement niet aangepast. Als de rechter de bedoelding van de wetgever wil toetsen, is het derhalve één van de beschikbare bronnen, naast toelichtingen op amendementen, en dergelijke.

De diverse doelen van de memorie van toelichting kunnen het beste worden bereikt door een logische, toegankelijke tekst waarin de lezer snel de voor hem relevante informatie kan terugvinden. De Voorbeeldopzet memorie van toelichting met bouwstenen biedt daartoe de bouwstenen. Door het volgen van deze voorbeeldopzet komen de verplichte, op interdepartementale afspraken gebaseerde, elementen aan bod. Daarnaast zijn andere elementen opgenomen die helpen om tot een logische en inzichtelijke toelichting te komen.

In deze schrijfwijzer is gekozen voor de volgende opzet:

A. Algemeen deel van de memorie van toelichting

  1. Inleiding
  2. Implementatiewetgeving
  3. Hoofdlijnen van het voorstel
  4. Verhouding tot hoger recht
  5. Verhouding tot nationale regelgeving
  6. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)
  7. Uitvoering
  8. Toezicht en handhaving
  9. Financiële gevolgen
  10. Evaluatie
  11. Advies en consultatie
  12. Overgangsrecht en inwerkingtreding

B. Artikelsgewijze toelichting

C. Bijlagen bij de toelichting

Terug naar boven

Status van de schrijfwijzer

De voorbeeldopzet is geen verplicht model, maar bevat wel een overzicht van verplichte inhoudelijke eisen. Er kunnen goede redenen zijn om voor een andere opzet te kiezen. Als het afwijken van dit model voor een goed en duidelijk betoog nodig is, kunnen de bouwstenen bij wijze van checklist worden nagelopen om tot een volledige toelichting te komen. De verplichte inhoudelijke eisen zijn aangeduid door verwijzingen naar de betreffende Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Ar) en vragen uit het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK).

Terug naar boven

Algemene aandachtspunten

  • Verdeel de verschillende onderdelen van de memorie van toelichting in (sub)paragrafen en voorzie ze van heldere kopjes en een passende nummering waarnaar je gemakkelijk terugverwijst.
  • Houd bij het schrijven van de toelichting de focus op wat er wordt geregeld. Leg niet meer uit.
  • Plaats de voorgestelde maatregel in zijn context. Ga bijvoorbeeld in op achtergronden, discussie en verwijs hierbij eventueel ook naar relevante Kamerstukken, onderzoeken, e.d.
  • Signaleer niet meer problemen dan het voorstel beoogt op te lossen en schrijf beknopt.
  • Voorkom overlap tussen het algemeen deel en het artikelsgewijs deel van de memorie van toelichting.

Terug naar boven

Bouwstenen voor de memorie van toelichting

Tabel Bouwstenen Memorie van toelichting
BouwstenenToelichting
A. Algemeen deel van de memorie van toelichting 
1. InleidingIn de inleidende paragraaf duid je kort (maximaal tien regels) aan wat de inhoud en noodzaak van het voorstel is.
2. ImplementatiewetgevingKorte beschrijving van de te implementeren internationale regeling, EU-richtlijn, verordening of andere bindende EU-rechtshandeling indien van toepassing.
3. Hoofdlijnen van het voorstelIn deze paragraaf geef je de probleembeschrijving en de beleidstheorie: de doelstellingen en noodzaak van de regeling (Ar 4.43, onder b). Deze paragraaf bevat een beschrijving van het geheel aan veronderstellingen en onderzoeksresultaten waarop de conclusie kan worden gebaseerd dat de voorgestelde regeling het betrokken probleem oplost (beleidstheorie). Het gaat erom dat de achterliggende overwegingen, waaronder de overwogen varianten (Ar 4.43, onder b en de IAK-vragen 5 Wat rechtvaardigt overheidsinterventie en 6 Wat is het beste instrument?) en de criteria die daarbij een rol hebben gespeeld, worden verhelderd.
4. Verhouding tot hoger rechtIn deze paragraaf geef je aan hoe het voorstel past binnen de kaders van het hogere recht (Ar 4.43, onder b).
5. Verhouding tot nationale wetgevingIn deze paragraaf duid je aan hoe het voorstel past binnen het geldende rechtssysteem en binnen eventuele in voorbereiding zijnde regelingen (Ar 4.43, onder f).
6. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)In deze paragraaf duid je de belangrijkste (niet-financiële) gevolgen aan, zoals de gewenste effecten en de te verwachten neveneffecten van de regeling (zie IAK-vraag 6 Wat is het beste instrument?).
7. UitvoeringIn deze paragraaf duid je aan welke uitvoeringsaspecten van de regeling er zijn (Ar 4.43, onder c).
8. Toezicht en handhavingIn deze paragraaf duid je aan op welke wijze het toezicht op de naleving en de handhaving is ingericht (Ar 5.35 e.v.).
9. Financiële gevolgenIn deze paragraaf duid je de financiële gevolgen en lasten van de regeling aan. Ook indien er geen financiële gevolgen zijn, moet dit duidelijk in de toelichting worden vermeld (Ar 4.45 en IAK-vraag 7 Wat is het beste instrument?).
10. EvaluatieIn deze paragraaf ga je – als je een evaluatiebepaling invoegt –, in op de voorgenomen wetsevaluatie (IAK-vraag 7 Wat is het beste instrument?, onderdeel 7.6 Evalueren en monitoren van beleid).
11. Advies en consultatieIn deze paragraaf ga je in op de uitgebrachte adviezen over het wetsvoorstel en de onderwerpen die bij de consultatie aan de orde zijn gekomen.
12. Overgangsrecht en inwerkingtredingIn deze paragraaf wordt ingegaan op het beoogde moment of momenten van inwerkingtreding, het overgangsrecht of de redenen om af te zien van overgangsrecht en overige zaken zoals voorlichting en communicatie over de invoering.
B. Artikelsgewijze toelichting

 

C. Bijlagen bij de toelichting

Transponeringstabellen bij bindende EU-rechtshandelingen (Ar 9.12)
Andere bijlagen

Terug naar boven

Laatst gewijzigd op: 18-6-2019