Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

Nr. 6 (Planning)

Draaiboek voor de regelgeving

Een goede planning van wetgeving en de bewaking van de planning vormen beide belangrijke vereisten voor het wetgevingsproces. Daarvoor zijn afspraken nodig tussen de afzonderlijke partners in het wetgevingsproces. Strikt genomen zou men kunnen stellen dat alleen de binnen de rijksdienst te verrichten werkzaamheden met betrekking tot het wetgevingsproces te plannen zijn. Bij het wetgevingsproces zijn, zowel in de fase van de voorbereiding als in die van de behandeling van een wetsvoorstel, tal van andere organen betrokken, wier werkzaamheden op het eerste gezicht niet of zeer moeilijk in de planning betrokken kunnen worden. Voor de werkzaamheden van de bovenbedoelde betrokkenen kan evenwel een bepaalde termijn gesteld (bijvoorbeeld in geval van adviescolleges) of ingeschat worden. Voor de gemiddelde duur van de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State wordt verwezen naar nr. 38.

In veel gevallen, zeker bij de meer omvangrijke wetgevingsprojecten, is het gewenst dat al in een vroeg stadium een reëel beeld ontstaat omtrent de mogelijke datum van inwerkingtreding van de wet. Daartoe dient een overzicht, zo mogelijk met een bijbehorend tijdschema, te worden gemaakt van de procedure die een wetsvoorstel tijdens de voorbereiding en de parlementaire behandeling moet doorlopen. De fasen die daarbij zijn te onderscheiden worden hierna opgesomd. Daarbij dient te worden bedacht dat niet elk wetsvoorstel tijdens de periode van voorbereiding en advisering alle fasen moet doorlopen en dat evenmin altijd precies dezelfde volgorde wordt aangehouden. De tijd die met het doorlopen van de verschillende fasen is gemoeid, verschilt van geval tot geval en hangt af van de omvang en ingewikkeldheid van het project, van politieke prioriteitenstellingen enzovoorts. In het algemeen kan de duur van de verschillende fasen echter eerder in maanden dan in weken worden geteld.

De meest voorkomende fasen in de totstandkoming zijn:
- (Inter)departementale voorbereiding wetsvoorstel;
- (Bestuurlijke) adviesinwinning en overleg;
- Advisering door bijvoorbeeld adviescolleges, belangenorganisaties, deskundigen of geïnteresseerden in het kader van internetconsultatie (nr. 9a);
- Toetsing;
- Notificatie;
- Behandeling door ministerraad (inclusief onderraad, ambtelijk voorportaal);
- Advisering door de Afdeling Advisering van de Raad van State;
- Voorbereiding nader rapport en indiening;
- Behandeling door de Tweede Kamer;
- Behandeling door de Eerste Kamer;
- Bekrachtiging en bekendmaking;
- Vaststelling en bekendmaking van uitvoeringsregelingen (hiervoor kunnen vanzelfsprekend veelal reeds in een eerder stadium de nodige voorbereidingen worden getroffen);
- Inwerkingtreding.

Afzonderlijk aandacht verdient de planning van wetgeving gedurende de periode waarin een kabinet demissionair is. Op elk moment tijdens die periode kan een wetsvoorstel door een meerderheid van de Tweede of Eerste Kamer controversieel worden verklaard, hetgeen betekent dat over de (verdere) behandeling het wetsvoorstel eerst kan worden besloten na het aantreden van een nieuw kabinet. Aan het begin van een demissionaire periode wordt door beide Kamers doorgaans een lijst opgesteld van controversiële onderwerpen (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2009/10, 32333, nr. 14 en Handelingen II 2009/10, nr. 62, p. 5468-5477.

Onder een demissionair kabinet kan de voorbereiding van wetgeving gewoon voortgaan. Ook kunnen wetsvoorstellen bij de Afdeling advisering van de Raad van State aanhangig worden gemaakt of bij de Tweede Kamer worden ingediend, tenzij de ministerraad anders beslist.

Wat de invoering en uitvoering van nieuwe wetgeving betreft, kan nog worden gewezen op de door de Tweede Kamer vastgestelde Procedureregeling voor grote projecten, (Kamerstukken II 2005/06, 30 351, nrs. 1, 2, 3, 4, 5 en 6). Indien de Tweede Kamer, op voorstel van een vaste commissie, heeft besloten tot aanwijzing van een groot project, vindt een meer intensieve en toegesneden controle door de Tweede Kamer plaats op basis van door het ministerie uit te brengen periodieke voortgangsrapportages. Zie bijvoorbeeld de aanwijzing als groot project de ecologische hoofdstructuur (Kamerstukken II 2006/07, 30 825, nr. 5).

Oriënteer je tijdig op de vergaderdata van de relevante onderraden met hun voorportalen, want die zijn veelal bepalend voor de behandeldatum van de ministerraad. In bepaalde gevallen behoeft een voorstel niet ter vergadering te worden behandeld, maar kan een schriftelijke ronde worden gehouden. Neem zonodig contact op met de secretarissen.

Voorafgaande aan parlementaire goedkeuring van een wetsvoorstel kan het kabinet de behoefte voelen om –mede uit een oogpunt van goed wetgevingsbeleid– de voorbereiding van de uitvoering van de betrokken regelgeving reeds ter hand te nemen. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen bij projecten met ingrijpende organisatorische wijzigingen. Het kabinet betracht met het oog op de staatsrechtelijke positie van de Kamers als medewetgever, terughoudendheid in de voorbereiding van de uitvoering van wetsvoorstellen die nog in behandeling zijn bij het parlement. Bij het ter hand nemen van de voorbereiding van de uitvoering van bij één der Kamers der Staten-Generaal aanhangige wetsvoorstellen is de staatsrechtelijke positie van de Kamers als medewetgever een belangrijk gegeven. Bedacht dient te worden dat het uiteindelijk aan het oordeel van beide Kamers is om een wetsvoorstel al dan niet te aanvaarden en dat bij niet-aanvaarden het doek valt, ook ten aanzien van reeds door het kabinet nodig geachte voorbereidingshandelingen. In deze fase van het wetgevingsproces is het de verantwoordelijkheid van het kabinet om te zorgen dat er geen onomkeerbare stappen bij de voorbereiding van de invoering van regelgeving genomen worden. Verder is extra zorgvuldigheid op zijn plaats ten aanzien van de communicatie over het wetsvoorstel, zowel naar de buitenwereld als naar de Kamers, bijvoorbeeld waar het gaat om het noemen van een concrete invoeringsdatum.

Indien het kabinet ondanks de vereiste terughoudendheid een noodzaak ziet uitvoering voor te bereiden, voorziet de betrokken minister de Kamers voordat de uitvoeringshandelingen gestart worden van een motivering van de noodzaak, van de aard van de uitvoeringshandelingen en de door het kabinet beoogde inwerkingtreding van het voorstel.

Laatst gewijzigd op: 9-10-2018