Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

2.1.1.c Implementatiestrategieën

Handleiding Wetgeving en Europa

In Nederland is ervoor gekozen om de implementatie van Europese regelgeving zoveel mogelijk te laten aansluiten bij al die uitgangspunten, regels, procedures, methodes en technieken die gelden voor autonome regelgeving, dat wil zeggen regelgeving die niet van Brusselse oorsprong is (geen implementatie maar voortkomend uit nationaal beleid). Er is met andere woorden dus sprake van gelijke behandeling van autonome regelgeving en implementatieregelgeving. In deze keuze wijkt Nederland af van bijvoorbeeld een systeem waarvoor het Verenigd Koninkrijk had gekozen met de European Communities Act 1973, een algemene machtigingswet. Op basis van deze wet werd de regering (en ook individuele ministers) gemachtigd om in algemene zin regels op te stellen als het Europese recht dit vereiste, zonder – nadere – wettelijke basis. In Nederland is dit echter niet zo; Europese regelgeving die moet worden geïmplementeerd in de nationale rechtsorde is daardoor afhankelijk van het nationaalrechtelijke kader voor de vaststelling van regelgeving.

Is het vaststellen van implementatieregelgeving wezenlijk anders dan het vaststellen van autonome regelgeving? Het hangt af van de nationale keuzes die op dit punt gemaakt worden of dit zo is. Nederland heeft er – veeleer impliciet dan expliciet ­– voor gekozen om de implementatie van EU-regelgeving in te passen in het bestaande systeem van regelgeving. Het Nederlandse wetgevingssysteem is dus niet specifiek ingericht op de implementatie van Europese regelgeving. Het is eerder andersom: implementatie moet zoveel mogelijk worden ingepast in het bestaande systeem van wetgeving. Dat geldt over de volle breedte van het wetgevingssysteem. De manieren van  totstandkoming van implementatieregelgeving zijn in beginsel identiek aan de procedures die voor de totstandkoming van vergelijkbare autonome regelgeving gelden. Ook voor de vraag op welk niveau een onderwerp geregeld moet worden, maakt het dus in beginsel niet uit of het gaat om implementatieregelgeving dan wel autonome regelgeving.

Voor wat betreft implementatiestrategieën heeft De Raad van State een helder onderscheid gemaakt in zijn jaarverslag van 2010 , namelijk:

  • Integratie van de Europese regeling in de nationale wetssystematiek
  • Afzondering van de Europese regeling
  • Overname van de Europese systematiek door de nationale wetgeving

Daarbij geeft de Raad aan dat naast een aantal Europese factoren die van invloed is op de keuze van de implementatiestrategie, zoals de mate van harmonisatie, mate van detaillering, type rechtsinstrument, geeft de Raad aan dat er een aantal nationale factoren van invloed is op de keuze voor een implementatiestrategie. Het betreft:

  1. De mate van harmonisatie op nationaal niveau
    De Raad geeft aan dat indien er op een bepaald beleidsterrein een bepaalde mate van codificatie of harmonisatie heeft plaatsgevonden de bereidheid om de algemene nationale systematiek te doorbreken minder groot zal zijn.
  2. De reikwijdte van de nationale regeling
    Indien de reikwijdte van de Europese regeling zich uitstrekt over veel verschillende nationale subterreinen zal de afweging om de Europese systematiek als maatstaf te nemen mogelijk anders zijn dan indien slecht een klein onderdeel van de nationale regeling wordt geraakt.
  3. Mate van detaillering
    Naarmate de nationale regeling meer gedetailleerd is, zal het lastiger zijn om de Europese regelgeving in de nationale om te zetten.
  4. Culturele factoren
    De Raad geeft aan dat de rechtstraditie van een land kan meebrengen dat bepaalde reguleringswijzen wenselijk worden geacht, maar ook per beleidsterrein kunnen er bepaalde kenmerken en patronen zijn ontstaan.
    Deze factoren kunnen behulpzaam zijn bij het maken van ee keuze voor een bepaalde implementatiestrategie. Zie uitgebreid hierover het jaarverslag van de Raad van State uit 2010, p 69 t/m 78.

Voorbeeld
Een wetsysteem dat is ingericht op de implementatie van Europese regelgeving betreft bijvoorbeeld de Warenwet:

Artikel 13a
1 Ter uitvoering van een met betrekking tot waren tot stand gekomen bindend besluit van de Europese Unie, kan Onze Minister, voor zover van toepassing in overeenstemming met Onze Minister wie het mede aangaat, op aanvraag een instantie aanwijzen die belast zal zijn met:

a. de beoordeling van waren; of
b. daarmee samenhangende werkzaamheden.
2 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de gronden waarop de in het eerste lid bedoelde aanwijzing kan worden gegeven, geschorst, ingetrokken dan wel gewijzigd.
3 Aan een aanwijzing krachtens het eerste lid kunnen voorschriften worden verbonden.

Artikel 13b
1 Aan de aanvrager of de houder van de aanwijzing of erkenning, dan wel aan degene ten behoeve van wie de werkzaamheden worden verricht, kunnen de kosten ten laste worden gebracht, die samenhangen met:

a. het in behandeling nemen en verlenen van een aanwijzing als bedoeld in artikel 13a, eerste lid;
b. keuring of controle van waren indien die worden voorgeschreven door een bindend besluit van de Europese Unie inclusief de controle van daarbij voorgeschreven documenten, en van overeenstemming tussen deze documenten en de desbetreffende waren;
c. de behandeling van een aanvraag tot of verlenging van een erkenning van een inrichting of een inschrijving van een inrichting in een register;
d. vooraf aangekondigde en vastgestelde controles of nog aan de eisen gesteld voor de aanwijzing of erkenning wordt voldaan die nodig zijn ter uitvoering van een bindend besluit van de Europese Unie.
2 De bedragen ter vergoeding van de kosten worden bij ministeriële regeling vastgesteld. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat:
1° de in het eerste lid bedoelde werkzaamheden slechts worden uitgevoerd nadat het daarvoor vastgestelde bedrag is voldaan of daarvoor zekerheid is gesteld; en
2° geen werkzaamheden worden verricht indien de betalingsplichtige niet binnen de gegeven betalingstermijn de kosten verschuldigd voor eerdere werkzaamheden op grond van deze wet heeft voldaan.

Artikel 13c
Indien in een krachtens deze wet vastgesteld wettelijk voorschrift verwezen wordt naar een EU-richtlijn, gaat een wijziging van die EU-richtlijn voor de toepassing van dat voorschrift, gelden met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijziging uitvoering moet zijn gegeven, tenzij bij ministerieel besluit, dat in de Staatscourant wordt bekendgemaakt, een ander tijdstip wordt vastgesteld.

Voorbeeld
Een voorbeeld van afzondering van de Europese regeling betreft de Implementatiewet buitengerechtelijke geschillenbeslechting consumenten, waarmee Richtlijn 2013/11/EU van het Europees parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG (PbEU 2013, L165) en  Verordening (EU) Nr. 524/2013 van het Europees parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende onlinebeslechting van consumentengeschillen en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2006/2004 en Richtlijn 2009/22/EG (PbEU 2013, L165) is geïmplementeerd.

Voor regelgeving ter implementatie van EU-regelgeving gelden enkele speciale procedures die met name gericht zijn op het versnellen van implementatie. Zie daarvoor het onderdeel 3.4.3. procedure-afspraken wetgevingstraject. Dit met name ook vanwege het strikte boetebeleid van de Europese Commissie (zie hierover onderdeel 3.6.1f).