Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

Nr. 220 (Voorbereiding van verdrag en memorandum of understanding, gelding van verdrag voor delen van het Koninkrijk)

Draaiboek voor de regelgeving

Wanneer aanleiding bestaat om over een bepaald onderwerp een verdrag te sluiten, dienen zo spoedig mogelijk de juridische directie van het betrokken ministerie en de directie Juridische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken ingeschakeld te worden (Ar 8.3). Dit dient ook te gebeuren wanneer het voornemen bestaat een internationale regeling te treffen (Ar 8.1, toelichting). Dit om te voorkomen dat misschien een regeling wordt getroffen die strijd met de regels over verdragen van de (Grond)wet oplevert. Bij de vervolgens plaatsvindende beleidsbesprekingen dient bezien te worden of een verdrag wel het geëigende instrument is ter realisering van wat beoogd wordt. Dat zal het geval zijn als het de bedoeling is volkenrechtelijke juridische verbindendheid voor de Staat in het leven te roepen. Partijen moeten het daarover eens zijn. Indien geen volkenrechtelijk verbindende regeling wordt beoogd, kan een internationale beleidsafspraak tot stand worden gebracht. In dit verband wordt ook wel van een ”Memorandum of Understanding” (MoU, memorandum van overeenstemming) gesproken. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft een brochure opgesteld inzake MoU's. De brochure is beschikbaar via het Rijksportaal (onder Juridisch Portaal/Europees en Internationaal Recht).

Beleidsafspraken committeren de betrokken ministers of regeringen politiek, maar leveren geen verplichtingen voor de staten op waarvan men de naleving rechtens kan vorderen. Van beleidsafspraken mag men verwachten dat zij door de betrokken ministers of regeringen worden nageleefd, zij het in overeenstemming met de respectievelijke grondwettelijke en wettelijke regels waaraan zij zijn gebonden en voor zover deze dat toelaten. Voor Nederland betekent dit dat het Nederlandse parlement door middel van de ministeriële verantwoordelijkheid steeds een eind zal kunnen maken aan de naleving van de afspraak en dat voor de rechter stopzetting kan worden gevorderd als zou blijken dat naleving strijdig met de wet of anderszins onrechtmatig is. Bij het internationale overleg over de totstandkoming van de beleidsafspraken dient bovenstaand rechtskarakter van de beleidsafspraak expliciet aan de orde te worden gesteld en dient ernaar gestreefd te worden dit rechtskarakter ook in de tekst van de afspraak tot uiting te brengen. In de rechtens onverbindende beleidsafspraken past in beginsel geen beperking van de opzeggingsmogelijkheden. Het tot stand brengen van afspraken waarin wel dergelijke beperkingen voorkomen, kan alleen indien men zich aan beide kanten bewust is van de grondwettelijke beperkingen die het gevolg zijn van het feit dat men niet voor de verdragsvorm kiest (dat wil zeggen dat beide partijen zich ervan bewust moeten zijn dat weliswaar verwacht mag worden dat de beperkte opzeggingsmogelijkheid in acht zal worden genomen, maar dat de naleving daarvan niet rechtens zal kunnen worden gevorderd).

Indien een Nederlandse minister, eventueel samen met een of meer andere Nederlandse ministers, een beleidsafspraak tot stand brengt, dient er van tevoren, eventueel na interdepartementaal overleg, zekerheid te zijn over hun bevoegdheid. In internationale onderhandelingen over beleidsafspraken wordt nogal eens door de andere partij(en) gesteld dat ondertekening namens hun regering gewenst is. Internationale beleidsafspraken kunnen in dat geval door een minister namens de Nederlandse regering worden ondertekend, mits die minister ten aanzien van de inhoud bevoegd is.

Verdragen kunnen, behalve voor het gehele Koninkrijk, ook voor één of meer specifieke landen of delen van het Koninkrijk worden gesloten. Vanwege het feit dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba in staatsrechtelijk opzicht deel uitmaken van het land Nederland, maar in geografisch opzicht tot het Caribische deel van het Koninkrijk behoren, is het wenselijk om bij de voorbereiding van verdragen stil te staan bij de vraag of een verdrag ook voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba zal gelden. De geografische ligging kan aanleiding zijn om een voor Nederland te sluiten verdrag uitsluitend voor het Europese deel van Nederland te laten gelden of een voor Aruba, Curaçao of Sint Maarten te sluiten verdrag ook voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba (het Caribische deel van Nederland) te laten gelden. Omgekeerd kan de staatsrechtelijke gebondenheid met Nederland juist reden zijn om een voor Nederland te sluiten verdrag gelijkelijk voor het Europese deel en het Caribische deel van Nederland te laten gelden of een verdrag voor het Caribisch gebied niet voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba te laten gelden. In bijzondere gevallen is het zelfs denkbaar dat een verdrag uitsluitend voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt gesloten, zonder ook voor de overige delen van het Koninkrijk te gelden.

Met betrekking tot mensenrechtenverdragen geldt sinds de staatkundige herstructurering van het Koninkrijk van 10 oktober 2010 een regime dat enigszins afwijkt van bovenstaande praktijk. Volgens het kabinet valt het niet goed te verenigen met artikel 132a, vierde lid, van de Grondwet dat een dergelijk verdrag wel voor Europees Nederland geldt, maar niet voor Caribisch Nederland of omgekeerd (zie voor het standpunt van het kabinet Kamerstukken II 2018/19, 33826, nr. 29). Wanneer het Koninkrijk namens één van beide delen van Nederland een mensenrechtenverdrag aangaat, dan dient dit verdrag derhalve ook gelding te verkrijgen in het andere deel van Nederland. Dit betekent eveneens dat indien er voor het desbetreffende verdrag uitvoeringswetgeving nodig is, voor de beide delen van Nederland uitvoeringswetgeving dient te worden opgesteld.  Wat de uitvoering van een mensenrechtenverdrag betreft staat artikel 132a vierde lid, van de Grondwet echter niet in de weg aan een zekere mate van differentiatie tussen de beide delen van Nederland. Mochten lokale omstandigheden daartoe noodzaken, dan wordt wel ruimte geboden voor afwijkende implementatiemaatregelen in Europees en Caribisch Nederland. De eilandbesturen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden geraadpleegd over de vraag of in een concreet geval behoefte is aan differentiatie ten aanzien van de wijze waarop een mensenrechtenverdrag in Caribisch Nederland wordt uitgevoerd. Artikel 132a van de Grondwet is niet van toepassing op Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Hoewel het de voorkeur heeft dat mensenrechtenverdragen gelding hebben binnen het gehele Koninkrijk, is het dan ook mogelijk dat een dergelijk verdrag niet voor alle landen van het Koninkrijk wordt gesloten.

Ten aanzien van het al dan niet binden van Aruba, Curaçao en Sint Maarten aan economische en financiële verdragen bevatten de artikelen 25 en 26 van het Statuut speciale bepalingen die in acht genomen dienen te worden. Voorts dient ook acht te worden geslagen op artikel 37 van het Statuut betreffende de aangelegenheden omtrent welke de landen van het Koninkrijk overleg dienen te plegen, en op artikel 12 van het Statuut, dat voorzieningen noemt waartegen van de kant van Aruba, Curaçao of Sint Maarten bezwaar zou kunnen bestaan.

Laatst gewijzigd op: 9-3-2021