Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

1.2.4.b Nalaten van contraire handelingen gedurende de omzettingstermijn en uitvoeringstermijn

Handleiding Wetgeving en Europa

Lidstaten dienen op grond van het beginsel van Unietrouw gedurende de omzettingstermijn van richtlijnen, zich te onthouden van het nemen van maatregelen die het bereiken van de doelstellingen van de Europese regelgeving moeilijker maken.

Deze verplichting vloeit voort uit 4 VWEU, in samenhang met artikel 288 VWEU en met de betrokken richtlijn zelf (HvJ EG, 18 december 1997 C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie ASBL tegen Région wallonne), Jur. 1997 p. I-07411. Zie ook HvJ EG, 8 mei 2003, C-14/02 (ATRAL SA tegen Belgische Staat), Jur. 2003 p. I-4431 en HvJ EG, 5 februari 2004, C-157/02 (Rieser Internationale Transporte GmbH tegen Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs), Jur. 2004 p. I-01477, HvJ EG, 22 november 2005, C-144/04 (Werner Mangold tegen Rüdiger Helm), Jur. 2005 p. 1 i-9981), HvJ EG, 4 juli 2006, C-212/04 (Konstantinos Adeneler en anderen tegen Ellinikos Organismos Galaktos), Jur. 2006 p. I-06057). Gedurende deze periode worden de lidstaten geacht stapsgewijs concrete maatregelen te nemen om hun regelgeving aan te passen aan de desbetreffende  richtlijn en met name het voorgeschreven resultaat. Ook al wordt het resultaat dus niet direct bereikt, maatregelen die onverenigbaar zijn met de doelstellingen van de richtlijn zijn verboden. Per geval moet worden beoordeeld of de tijdens de omzettingsperiode getroffen maatregelen – bepalingen van nationaal overgangsrecht bijvoorbeeld - zodanig van aard zijn dat zij het resultaat van de richtlijn ernstig in gevaar zouden brengen.

Een ogenschijnlijk aanverwante discussie heeft betrekking op de zogenaamde non-regressiebepalingen (verslechteringsverboden). Deze bepalingen die in toenemende mate in met name sociale richtlijnen worden opgenomen beogen een waarborg te bieden tegen verslechtering van de situatie onder de mom van implementatie van de richtlijn. Het betreft een ander probleem dan het vraagstuk van verplichtingen tijdens de omzettingstermijn. Wel kan natuurlijk de vraag rijzen in hoeverre op een non-regressiebepaling acht moet worden geslagen tijdens deze periode.

Het juridisch karakter van non-regressieclausules is nog niet uitgekristalliseerd. Dergelijke clausules zouden als een bepaling van dwingend recht kunnen worden beschouwd. Men kan ook betogen dat het om clausules van politieke betekenis gaat in de zin dat zij enkel de nationale wetgever aansporen om bij de omzetting van de richtlijnen inzake sociaal beleid niet de reeds door het nationale recht gewaarborgde bescherming te verminderen.

Ook de reikwijdte van non-regressieclausules is omstreden. Terwijl sommigen hierin een stand-still-bepaling lezen, menen anderen dat bij de non-regressieclausules transparantie vooropstaat: om misbruik te voorkomen, verbiedt de clausule de lidstaten om “de uitvoering van de richtlijn aan te grijpen als een gelegenheid om – op een gevoelig terrein als dat van het sociale beleid – de voorheen door het nationale recht gewaarborgde bescherming te verminderen en dit niet toe te schrijven aan een zelfstandig nationaal besluit maar aan – niet-bestaande – communautaire verplichtingen” (Conclusie van advocaat-generaal Tizzano van 30 juni 2005, C-144/04 (Werner Mangold tegen Rüdiger Helm), Jur. 2005 p. I-9981, punt 62).

Voorbeeld
Een voorbeeld van een non-regressiebepaling vindt men in artikel 7, derde lid van richtlijn 2014/54/EU van het Europees Parlement en de Raad 16 april 2014 betreffende maatregelen om de uitoefening van de in de context van het vrije verkeer van werknemers aan werknemers verleende rechten te vergemakkelijken (PbEU 2014, L 128):
3.   De uitvoering van deze richtlijn vormt onder geen beding een gegronde reden voor een verlaging van het beschermingsniveau van werknemers in de Unie en hun familieleden op de door deze richtlijn bestreken gebieden, onverminderd het recht van de lidstaten om als reactie op veranderde omstandigheden wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in te voeren die afwijken van die welke op 20 mei 2014 de datum van de inwerkingtreding van deze richtlijn bestaan, mits aan deze richtlijn wordt voldaan.

Hoewel deze jurisprudentie tot nu toe betrekking heeft op de omzetting van richtlijnen (zie HvJ EG, 18 december 1997, C-129/96 (Inter- Environnement Wallonie ASBL tegen Région wallonne), Jur. 1997 p. I-07411, HvJ EG, 5 februari 2004, C-157/02 (Rieser Internationale Transporte GmbH tegen Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs), Jur. 2004 p. I-01477,  HvJ EG, 4 juli 2006, C-212/04 (Konstantinos Adeneler en anderen tegen Ellinikos Organismos Galaktos), Jur. 2006 p. I-06057, HvJ EG, 22 november 2005, C-144/04 (Werner Mangold tegen Rüdiger Helm), Jur. 2005 p. I-9981) kan vanwege het algemene karakter van het beginsel van Unietrouw aangenomen worden dat een dergelijke verplichting mutatis mutandis ook van toepassing is bij andere soorten Europese regelgeving. Verder kan uit de jurisprudentie van het Hof worden afgeleid dat de onthoudingsplicht ook voor de nationale wetgever geldt (HvJ EG, 10 november 2005, C-316/04, Jur. 2005, I-09759 en HvJ EG, 14 september 2006, C-138/05, Jur. 2006 p. I-08339).

De onthoudingsplicht kan in de praktijk betekenen dat het niet aan te raden is om tijdens de implementatietermijn of uitvoeringstermijn nationale  regelgeving vast te stellen die bijvoorbeeld op hetzelfde terrein of onderwerp betrekking heeft en (fundamenteel) indruist tegen de te implementeren Europese regelgeving.