Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

1.2.3.f Inachtneming algemene rechtsbeginselen

Handleiding Wetgeving en Europa

Bij de implementatie van Europese regelgeving zijn, behalve de grondrechten,  diverse (andere) algemene rechtsbeginselen van belang, zoals:

  1. het rechtszekerheidsbeginsel;
  2. het beginsel van effectieve rechtsbescherming, nationale procedurele autonomie, gelijkwaardigheid en doeltreffendheid;
  3. het gelijkheidsbeginsel, non-discriminatie;
  4. het evenredigheidsbeginsel.

ad a. rechtszekerheidsbeginsel (duidelijkheid, kenbaar en dwingende kracht)
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist ten eerste dat implementatiemaatregelen duidelijk en kenbaar zijn voor de betrokkenen opdat deze dan in staat zijn de omvang van de rechten en de verplichtingen die uit die maatregelen voortvloeien nauwkeurig te kennen. De nationale implementatieregels dienen duidelijk genoeg te zijn zodat burgers kunnen weten wat hun rechtspositie is en zij zich daarop kunnen beroepen en waar nodig hun rechtspositie in rechte kunnen verdedigen (zie Commissie tegen Frankrijk, C-296/01, ECLI:EU:C:2003:626, punt 55 en daar aangehaalde rechtspraak: Commissie tegen Ierland, C-50/09 punt 46 en daar aangehaalde rechtspraak). Dit impliceert nadere eisen van kenbaarheid en duidelijkheid van de implementatiemaatregelen, voor wat betreft zowel hun redactie als hun bekendmaking HvJ EG, 11 december 2007, C-161/06 (Skoma-Lux sro tegen Celní ředitelství Olomouc), Jur. 2007.

Voor de vaststelling voorschriften zoals (technische) milieu- en gezondheidsnormen gelden de eisen van duidelijkheid en nauwkeurigheid in het bijzonder, zoals onder meer blijkt uit het arrest in de zaak C-237/12, Commissie tegen Frankrijk, r.o. 31 (ECLI:EU:C:2014:2152).

Naast het vereiste van kenbaarheid houdt het respecteren van het rechtszekerheidsbeginsel ook in dat implementatiemaatregelen moeten voldoen aan eisen van dwingende kracht, dat wil zeggen dat implementatie in principe door middel van bindende wetgeving moet worden gerealiseerd. Deze eis van dwingende kracht houdt mede verband met het hiervoor genoemde vereiste dat burgers hun rechtspositie in rechte moeten kunnen verdedigen. In dit opzicht hangt het rechtszekerheidsbeginsel samen met het beginsel van nuttig effect. Implementatie door middel van maatregelen anders dan bindende regels is slechts bij hoge uitzondering toegestaan.

Voorbeeld
Een voorbeeld betreft een aantal artikelen uit de Dienstenrichtlijn die niet zijn neergelegd in een wettelijke bepalingen, onder meer omdat het de codificatie van jurisprudentie van het Hof van Justitie inzake het vrij verrichten van diensten en vestiging betrof. De doorwerking in de Nederlandse rechtsorde was reeds op andere wijze verzekerd zoals de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. (Zie uitgebreid de Memorie van Toelichting bij de Dienstenwet, Kamerstukken II 2007/08, 31 579, nr. 2, par 3.4.2)

Door de strenge eisen die het Hof van Justitie stelt, in het bijzonder ten aanzien van de  duidelijkheid, kenbaarheid, voldoende bepaaldheid en de mogelijkheid voor particulieren om hun rechten daadwerkelijk af te dwingen, bestaat er slechts een zeer beperkte ruimte voor implementatie door middel van alternatieve instrumenten dan bindende wetgeving. Toch zijn er omstandigheden te bedenken waarin implementatie anders dan door het vaststellen van of verwijzen naar algemeen verbindende voorschriften in (bestaande) nationale regelgeving, Europeesrechtelijk gezien acceptabel kan zijn.

Een eerste categorie betreft implementatie door middel van een bestaande algemene juridische context. Dit houdt in dat de context van bestaand nationaal recht of bijvoorbeeld algemene beginselen van constitutioneel of administratief recht, zoals het gelijkheidsbeginsel, omzettingsmaatregelen overbodig kunnen maken. In een aantal uitspraken heeft het Hof vastgesteld dat voor de omzetting van een richtlijn in nationaal recht onder omstandigheden kan worden volstaan met een dergelijke bestaande  algemene juridische context. Het Hof gaat daartoe na of de richtlijn in kwestie naar vorm (voldoende kenbaar en dwingend?) en/of inhoud (voldoende duidelijk en nauwkeurig?) wel op een juiste en volledige wijze in het nationale recht (wetgeving en/of rechtspraak) is uitgevoerd.

Een sleutelvoorwaarde is dat de nationale autoriteiten de volledige toepassing van de richtlijn daadwerkelijk verzekeren. Deze basisvoorwaarde wordt aangevuld met twee eisen indien de richtlijn rechten en verplichtingen in het leven roept voor particulieren. Ten eerste moet de rechtssituatie van de particulier die uit de beginselen voortvloeit voldoende bepaald, duidelijk en transparant zijn. Ten tweede moeten de rechten van de particulier voldoende kenbaar zijn en moet de particulier in staat zijn deze rechten zonodig geldend te maken voor de nationale rechterlijke instanties (HvJEG, 31 januari 2008, C-268/07, (Commissie tegen Luxemburg), Jur. 2008).

Of een bepaalde methode in een concreet geval is toegestaan en afdoende implementeert, zal in het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitie moeten worden bekeken. Het Hof is erg terughoudend met het toestaan van implementatie door middel van een algemene juridische context (zie HvJEG, 23 mei 1985, C-29/84 (Commissie v. Duitsland), Jur. 1985, p. 1661;  HvJEG, 20 maart 1997, C-96/95 (Commissie tegen Duitsland), Jur. 1997 I-1653). Meer recent is HvJEG, 28 april 2005, Zaak C-410/03 (Commissie tegen Italië), Jur. 2005, p. I-3507, r.o. 60; HvJEG, 31 januari 2008, C-268/07 (Commissie tegen Luxemburg), Jur. 2008,, r.o. 9-10. Hieruit volgt in zijn algemeenheid dat dit soort methoden niet snel geaccepteerd worden. Ten tweede kan gezegd worden dat er altijd wel ergens in de aangevoerde algemene juridische context sprake moet zijn van reeds bestaande bindende nationale wet- of regelgeving.

Voorbeeld
Zie voor een voorbeeld van implementatie door middel van een algemene juridische context bijvoorbeeld de memorie van Toelichting bij de Dienstenwet (Kamerstukken II 2007/08,  31579, nr. 2, par 3.4.2.3) waarin wordt aangegeven:

Op grond van de Europese jurisprudentie kan worden geconcludeerd dat het hier gaat om bepalingen uit een richtlijn, die gelet op de bredere juridische context in Nederland, op een voldoende effectieve en kenbare wijze hun werking binnen de Nederlandse rechtsorde bewerkstelligen (zie in dit verband arrest HvJEG van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, zaak C-233/00, overwegingen 75–76; arrest HvJEG van 7 mei 2002, Commissie/Zweden, C-478/99, overwegingen 10–24). Artikel 10, eerste, tweede, vierde, vijfde en zesde lid, artikel 11, vierde lid en artikel 13, eerste lid, en artikel 20 van de dienstenrichtlijn, worden derhalve niet door middel van nieuwe wettelijke voorschriften bij dit wetsvoorstel geïmplementeerd, omdat de Nederlandse rechtsorde reeds voorziet in de doorwerking van deze eisen uit de richtlijn.”

Het Hof heeft in de zogenoemde Seveso-zaak  (HvJEG, 20 mei 1992, C-190/90 (Commissie tegen Nederland) (Seveso-richtlijn), Jur. 1992, p. I-3265) de implementatie van de Seveso-richtlijn door Nederland door middel van een bestaand vergunningenstelsel geaccepteerd. Het stelsel van vergunningen was niet slechts een eenvoudige administratieve praktijk, omdat het wettelijk geconditioneerd was. Bovendien was het onderdeel van een geheel van wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen die in onderlinge samenhang volgens het Hof een algemene juridische context opleverden.

Een tweede categorie van een alternatieve implementatiemethode betreft de situatie dat het in de te implementeren Europese regelgeving zelf mogelijk wordt gemaakt om gebruik te maken van alternatieve implementatietechnieken.

Eén van de doelstellingen van het Better Regulation-programma “Betere regelgeving met het oog op economische groei en meer banen in de Europese Unie” is ‘het onderzoeken en stimuleren van alternatieve technieken zoals zelfregulering’. Het komt dan ook af en toe voor dat dit soort technieken in Europese regelgeving wordt toegestaan of gestimuleerd. Niet zelden is dat het geval met Europese regelgeving die tot stand komt op een terrein waarop (ook in Nederland) traditioneel sprake is van zelfregulering, als alternatief voor overheidsinterventie, in de vorm van collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s), convenanten, gedragscodes en dergelijke. Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld richtlijnen met betrekking tot arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden, reclame en dergelijke.

Voorbeeld
Artikel 8 van richtlijn 2014/50/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende minimumvereisten voor de vergroting van de mobiliteit van werknemers tussen de lidstaten door het verbeteren van de verwerving en het behoud van aanvullende pensioenrechten (PbEU 2014, L128) bepaalt:

De lidstaten stellen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast om uiterlijk op 21 mei 2018 aan deze richtlijn te voldoen, of verzekeren zich ervan dat de sociale partners vóór die datum op basis van akkoorden de noodzakelijke bepalingen vaststellen. De lidstaten treffen alle noodzakelijke maatregelen om de door deze richtlijn voorgeschreven resultaten te kunnen waarborgen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.

Een convenant kan dus een toegestane methode zijn om Europese regelgeving te implementeren indien de betreffende richtlijn dat toestaat. Onder andere op het terrein van milieurecht bestaat de mogelijkheid tot het mede implementeren van Europese regelgeving door middel van convenanten. De risico’s en problemen ten aanzien van rechtszekerheid, afdwingbaarheid en derdenwerking zorgen ervoor dat bij de implementatie van Europees milieurecht niet enkel gebruik mag worden gemaakt van convenanten. Een dergelijke implementatie moet worden aangevuld door een duidelijk kader van dwingende regelgeving. Deze flankerende wetgeving moet er onder meer voor zorgen dat de richtlijn ook voor niet-deelnemers en toekomstige marktspelers bindend geïmplementeerd wordt.

Convenanten zijn in beginsel afspraken tussen de overheid en het bedrijfsleven die via consensus tot stand zijn gekomen (eventueel met betrokkenheid van milieuorganisaties en andere betrokken derden) en die strekken tot het verwezenlijken van bepaald milieubeleid. Implementatie door middel van convenanten is een vorm van zelfregulering die door de Europese Commissie gestimuleerd wordt. Lidstaten moeten de mogelijkheid hebben om convenanten te sluiten, mits het gebruik van convenanten door de betrokken richtlijn expliciet genoemd wordt en de afspraken niet in strijd zijn met de interne markt regels en de mededingingsregels (zie Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over milieuconvenanten COM(96) 561 def).

In een Aanbeveling over milieuconvenanten (Aanbeveling van de Commissie van 9 december 1996 betreffende milieuconvenanten tot uitvoering van communautaire richtlijnen (96/733/EG), PbEG L333/59) heeft de Europese Commissie een soort checklist aangegeven voor het gebruik van een dergelijk instrument. De overeenkomsten moeten in ieder geval:

a) de vorm hebben van een privaatrechtelijk dan wel publiekrechtelijk afdwingbare overeenkomst;
b) gekwantificeerde doelstellingen en tussentijdse doelstellingen met de bijbehorende termijnen omvatten;
c) in het staatsblad van het desbetreffende land worden bekendgemaakt dan wel in een officieel document dat in dezelfde mate voor het publiek toegankelijk is;
d) voorzien in controle op de bereikte resultaten, regelmatige verslaggeving aan de bevoegde instanties en adequate voorlichting van het publiek;
e) openstaan voor deelneming van alle partners die aan de voorwaarden van de overeenkomst willen voldoen.

Bij milieuconvenanten als implementatiemiddel moet de bevoegde instantie ervoor zorgen dat wordt toegezien op de op grond van de overeenkomst gemaakte vorderingen en dat tijdig aanvullende maatregelen worden genomen wanneer dat noodzakelijk is om aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te voldoen. De notificatieverplichting geldt ook ten aanzien van convenanten die als implementatiemaatregel worden gebruikt.

Voorbeeld
Het voorbeeld van het gebruik van convenanten geflankeerd door een specifiek wettelijk kader is de Nederlandse implementatie van de Verpakkingsrichtlijn (richtlijn nr. 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval, PbEU 1994, L 365/10).

Met name op sociaal terrein eisen de betrokken richtlijnen allemaal een 'vangnetconstructie'. Daarmee wordt bedoeld dat de nationale wetgeving een voorziening dient te bevatten op grond waarvan het richtlijnresultaat altijd door de overheid kan worden afgedwongen,  ingeval door bijvoorbeeld de regeling bij CAO de richtlijn niet, niet voldoende of onjuist wordt geïmplementeerd.

De mogelijkheid om een richtlijn door middel van een collectieve arbeidsovereenkomst te implementeren, is in de rechtspraak van het Hof uitdrukkelijk erkend.  Wel is daarbij steeds benadrukt dat dit de lidstaat niet ontslaat van de verplichting om het nuttig effect van het betrokken besluit ten volle en permanent te (kunnen) verzekeren (HvJEG, 30 januari 1985, C-143/83 (Commissie tegen Denemarken), Jur. 1985, p. 427., r.o. 8). Vergelijk ook artikel 153, derde lid VWEU betreffende de sociale politiek:

3.   Een lidstaat kan de sociale partners, indien zij gezamenlijk daarom verzoeken, belasten met de uitvoering van de krachtens lid 2 vastgestelde richtlijnen of, in voorkomend geval, de uitvoering van een overeenkomstig artikel 155 vastgesteld besluit van de Raad. In dat geval verzekert de lidstaat zich ervan dat de sociale partners, uiterlijk op de datum waarop een richtlijn of een besluit moet zijn omgezet of uitgevoerd, de nodige maatregelen bij overeenkomst hebben ingevoerd; de betrokken lidstaat moet zelf alle maatregelen treffen om de in de betrokken richtlijn of het betrokken besluit voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen.

Een en ander betekent bijvoorbeeld dat indien een gesloten CAO strijdig blijkt te zijn met het Unierecht, moet kunnen worden ingegrepen, bijvoorbeeld doordat de overheid de CAO geheel of gedeeltelijk onverbindend kan verklaren. Hier zal vrijwel altijd een wettelijke voorziening voor nodig zijn (in Nederland is dit de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsoverkomsten).  Een tweede consequentie heeft te maken met wie door een CAO gebonden zijn: CAO’s zijn doorgaans alleen verbindend voor de leden van de vakbonden en de werkgevers die partij zijn bij de overeenkomst. Indien hiermee in voorkomend geval niet alle door de Europese regelgeving beoogde werknemers door de collectieve arbeidsovereenkomst worden bestreken, ligt een algemeenverbindendverklaring in de rede. Ook hier geldt weer dat om dit mogelijk te maken meestal een wettelijke voorziening nodig is (in Nederland dus de reeds genoemde Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsoverkomsten).

Een belangrijke uitspraak ten aanzien van beleidsregels is de TA Luft zaak (HvJEG, 30 mei 1991, C-361/88 en C-59/89 (Commissie v. Duitsland (TA Luft)), Jur. 1991, p. I-2607). Het ging in deze zaak om de implementatie van twee richtlijnen door Duitsland. De richtlijnen waren gedeeltelijk omgezet door middel van een wet. Ter omzetting van de overige bepalingen van de richtlijnen moest volgens die wet  nadere bestuursrechtelijke bepalingen uitgevaardigd worden. Dit werd gedaan door middel van een beleidsregel (de ‘Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft’). In deze beleidsregel waren onder meer de door de richtlijnen voorgeschreven grenswaarden opgenomen. Het Hof concentreerde zich in dit arrest op de vraag of de TA Luft een instrument was dat een dwingend karakter had. Volgens het Hof was er geen bewijs naar voren gebracht waaruit zou kunnen blijken dat de TA Luft dwingende kracht bezat. Hierdoor was het voor particulieren en potentiële vervuilers niet voldoende duidelijk wat hun rechten en verplichtingen waren. De TA Luft bezat niet de externe werking die de richtlijn vereiste. De uitspraak in TA Luft is opmerkelijk, omdat niet slechts sprake was van een eenvoudige administratieve praktijk. De TA Luft had een rechtsbasis in de Duitse federale wet en was gepubliceerd en vastgesteld volgens een bijzondere procedure. Het feit dat de beleidsregel geen onbetwistbare dwingende kracht had en bovendien geen derdenwerking, maakte het echter ongeschikt als implementatiemaatregel (het vereiste van onbetwistbare dwingende kracht is onder meer bevestigd in HvJEG, 19 mei 1999, C-225/97, (Commissie tegen Frankrijk), Jur. 1999, p. I-3011, r.o. 37).

Tot slot is in het kader van het rechtszekerheidsbeginsel nog van belang dat indien strijdige nationale wet- en regelgeving in het kader van de implementatie van Europese regelgeving wordt aangepast, dat ook voor deze aanpassingswetgeving de eisen van het rechtszekerheidsbeginsel gelden zoals die van kenbaarheid en dwingende kracht. Er kan bijvoorbeeld niet worden uitgegaan van de voorrang van de omzettingswet. De nationale aanpassingsregels dienen aan een aantal voorwaarden te doen. Het Hof van Justitie heeft bepaald dat de strijd tussen een nationale regel en het Unierecht alleen definitief kan worden opgeheven door middel van een dwingend nationaal voorschrift dat dezelfde verbindende kracht heeft als de te wijzigen bepalingen (HvJ EG, 15 oktober 1986, C-168/85 (Commissie v. Italië), Jur. 1986 p. 2945). (Zie tevens HvJEG C-334/94, Commissie tegen Frankrijk 7 maart 1996, r.o 30, C-197/96, Commissie tegen Frankrijk 13 maart 1997, r.0. 14). Bovendien dient de aanpassing van het strijdige nationale recht tijdig gebeuren. De eis van intrekking of aanpassing van het strijdige nationale recht is een voorbeeld van de specifieke uitwerking van het beginsel van rechtszekerheid, dat zich niet verdraagt met een situatie waarin er verschillende bepalingen van kracht zijn die onderling onverenigbaar zijn.

Ad b. Effectieve rechtsbescherming, nationale procedurele autonomie, gelijkwaardigheid en doeltreffendheid
Het beginsel van effectieve rechtsbescherming brengt, in verband met implementatie, mee dat de omzetting en de operationalisering zodanig moeten geschieden dat de betrokken partijen hun rechten daadwerkelijk voor de rechter geldend kunnen maken en de daadwerkelijke toepassing en handhaving van deze rechten is verzekerd. In artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU is het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht expliciet opgenomen (zie hierboven onder ‘Inachtneming Handvest).

In de meeste gevallen vindt de toepassing en handhaving plaats op nationaal niveau, door nationale bestuursorganen of andere instanties. Het is dan ook in beginsel aan de lidstaten zelf om de toepasselijke procedures en inrichting voor de handhaving en rechtsbescherming te bepalen. De vrijheid tot het toepassen van nationaal procesrecht bij rechtsbescherming wordt in de literatuur aangeduid als ‘nationale procedurele autonomie’ en is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJ EG, 16 december 1976, C-33/76 (Rewe-Zentralfinanz eG en Rewe-Zentral AG tegen Landwirtschaftskammer für das Saarland), Jur. 1976, p. 1989). Om een minimumniveau van rechtsbescherming te waarborgen heeft het Hof het beginsel van nationale procedurele autonomie echter begrensd.

De jurisprudentie van het Hof gaat uit van twee randvoorwaarden:

  • de regels mogen niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke beroepen krachtens nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en;
  • de uitoefening van de door de Unierechtelijke rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).

Zie in dit kader bijvoorbeeld de zaak Unitrading, C-437/13 (ECLI:EU:C:2014:2318) en voor meer informatie het nieuwsbericht op de site van het Expertise Centrum Europees Recht (ECER).

Het beginsel van effectieve rechtsbescherming brengt,  samen met nuttig effect (zie over ‘nuttig effect’ onderdeel 1.2.3a ) en naast de vereisten die reeds uit rechtszekerheid voortvloeien, met zich dat er bij implementatie passende rechtsbeschermingsmaatregelen worden getroffen. Daarbij moet nog worden opgemerkt dat vanuit het Europees perspectief rechtsbescherming en effectieve handhaving c.q. nuttig effect van de Europese normen nagenoeg een op een lopen. Dit heeft te maken met het feit dat de door een individu of bedrijf gezochte rechtsbescherming er vaak ook toe bijdraagt dat de Europese regelgeving door de betrokken lidstaat wordt nageleefd.

Uit de jurisprudentie rond het beginsel van effectieve rechtsbescherming blijkt dat er in wezen twee aspecten aan dit beginsel zitten:

  • de formele eis dat er toegang tot de rechter is en;
  • de materiële eis dat de inhoudelijke organisatie van de nationale rechtsgang zodanig is, dat de aan het Europees recht ontleende rechten daadwerkelijk geëffectueerd en zonodig afgedwongen kunnen worden.

Ad c. Gelijkheidsbeginsel, non-discriminatie
Het gelijkheidsbeginsel komt op diverse plekken terug in het Verdrag. In artikel 2 VEU is bijvoorbeeld gelijkheid opgenomen als een van de waarden waarop de Unie berust. In artikel 18 VWEU is verder opgenomen dat binnen de Verdragen iedere discriminatie op grond van nationaliteit verboden is.

Het beginsel van gelijke behandeling ligt ten grondslag aan het  vereiste van uniforme en gelijktijdige toepassing van het Unierecht dat dus weer impliceert een correcte en tijdige implementatie opdat de door een Unieregeling opgelegde verplichtingen op dezelfde wijze worden toegepast in de lidstaten van de Europese Unie. Onjuiste of niet tijdige implementatie leidt dus in die zin tot ongelijkheid. Daarnaast normeert het gelijkheidsbeginsel ook nationaal – binnen een lidstaat – de implementatie van Europese regelgeving en moet directe en indirecte discriminatie worden voorkomen.

Met andere woorden, bij het treffen van implementatiemaatregelen, in het bijzonder daar waar de lidstaten over een zeker keuzevrijheid beschikken, dient de lidstaat rekening te houden met het gelijkheidsbeginsel c.q. het verbod van discriminatie. Dit houdt in dat een lidstaat niet mag kiezen voor de wijze van implementeren die directe of indirecte discriminatie oplevert (HvJ EG, 25 november 1986, Gevoegde zaken C-201-202/85 (Marthe Klensch en anderen tegen Staatssecretaris voor Land- en wijnbouw), Jur. 1986, p. 3477). Zo heeft het Hof bepaald dat criteria in nationale implementatiemaatregelen die de nationale autoriteiten te veel discretionaire bevoegdheid geven, niet toegestaan zijn. De toepassing van dergelijke criteria zou kunnen leiden tot ongelijke behandeling en zo de uniforme toepassing van het Unierecht in gevaar kunnen brengen (HvJ EG, 11 februari 1971, C-39/70 (Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH tegen Hauptzollamt Hamburg-St. Annen), Jur. 1971, p. 49. Zie ook HvJEG, 6 juni 1972, C-94/71 (Schlüter & Maack tegen Hauptzollamt Hamburg-Jonas), Jur. 1972 p. 307).

Ad d. Evenredigheidsbeginsel
Het evenredigheidsbeginsel (ook wel proportionaliteitsbeginsel) speelt bij implementatie in brede zin met name een rol bij de handhavingsfase en het vaststellen van sancties. Het beginsel is een algemeen beginsel van Unierecht en heeft verdragsrechtelijke status. Artikel 5 VWEU bepaalt dat “krachtens het evenredigheidsbeginsel de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder [gaat] dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken”. Als zodanig heeft het betrekking op het respect voor de nationale rechtsorde. (Op dit terrein is ook het ‘Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid’ van belang. Zie voor een toelichting op het Protocol onderdeel 3.3.9.)

Evenredigheid in brede zin komt veel voor op terreinen waar regelgeving op EU-niveau niet geharmoniseerd is en lidstaten ruimte hebben voor het vaststellen van maatregelen. De door de jurisprudentie van het Hof van Justitie EU ontwikkelde zogenoemde ‘rule of reason’, komt bijvoorbeeld aan de orde bij de rechtvaardiging van een inperking van het vrij verkeer van goederen (artikel 34 VWEU) en de vrijheid van vestiging onder artikel 49 VWEU. Een inperking op deze vrijheid is alleen onder voorwaarden toegestaan, namelijk non-discriminatie, noodzakelijk vanwege een dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid (zie bijvoorbeeld de zaak Gebhard, C-55/94 van het HvJEU van 30 november 1995). In dit kader heeft het evenredigheidsbeginsel betrekking op de relatie tussen verschillende belangen, doelstellingen en instrumenten. Het vereist een afweging van de belangen waarbij het Hof van Justitie in het algemeen drie stappen volgt. Ten eerste moet de maatregel geschikt zijn om het belang daadwerkelijk te beschermen. Ten tweede dient de maatregel onmisbaar en noodzakelijk te zijn voor het bereiken van het beoogde doel. Als derde stap kijkt het Hof van Justitie naar de verhouding tussen de maatregel en het te dienen doel: deze dient evenredig te zijn (HvJ EG, 6 december 2005, gevoegde zaken C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, (etikettering diervoeders), Jur. 2005 p. I-10423). Dit laatste aspect, evenredigheid in enge zin, let op de aard van de betrokken belangen en de mate waarin de betrokken belangen door de maatregel geschaad worden. Bijvoorbeeld bij het vaststellen van sancties dient dus de verhouding tussen de zwaarte van de sanctie en de ernst van de overtreding evenwichtig te zijn. In veel arresten laat het Hof van Justitie de toets van evenredigheid in een concrete zaak over aan de nationale rechter.