Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

3.3.11.b Parlementair voorbehoud JBZ-terrein

Handleiding Wetgeving en Europa

De uitzondering op de regel dat in het geval van de totstandkoming van het Nederlandse standpunt in Brussel geen onderhandelingsvoorbehoud of iets dergelijks geldt, wordt gevormd door het parlementaire instemmingsrecht ten aanzien van het Nederlandse optreden in de sfeer van Justitie en Binnenlandse Zaken. Dit instemmingsrecht is geïntroduceerd met het Verdrag van Maastricht (toen de Europese Unie in het leven werd geroepen) en is sindsdien gehandhaafd (zie artikel 3 van de Goedkeuringswet van het Verdrag van Maastricht, Stb. 1992, 692, artikel 3 en 4 van de Goedkeuringswet van het Verdrag van Amsterdam, Stb. 1998, 737 en artikel 3 en 4 van de Goedkeuringswet van het Verdrag van Nice, Stb. 2001, 677).

Als gevolg van de Nederlandse Goedkeuringswet behorende bij het Verdrag van Lissabon (Stb. 2008, 301, Trb. 2008, 11) zijn er nieuwe regels gaan  gelden rondom het instemmingsrecht. Deze regels leiden tot een beperkter instemmingsrecht en zijn opgenomen in artikel 3 van de Goedkeuringswet dat luidt:

Artikel 3
1. Een ontwerp van een besluit dat beoogt het Koninkrijk te binden,

wordt voordat daaromtrent enigerlei besluitvorming door de Raad
overeenkomstig de artikelen 77, derde lid, 87, derde lid, en 89 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zoals vastgesteld
bij het in artikel 1 genoemde Verdrag van Lissabon plaatsvindt, terstond
nadat de tekst van dat ontwerp tot stand is gekomen aan de Staten-
Generaal voorgelegd.
2. Instemming van de Staten-Generaal is vereist voordat de vertegenwoordiger
van het Koninkrijk zijn medewerking kan verlenen aan het
totstandkomen van een besluit als bedoeld in het eerste lid.
3. Stilzwijgende instemming is verleend indien niet binnen vijftien
dagen na overlegging van het ontwerpbesluit aan de Staten-Generaal
door of namens een van de Kamers de wens te kennen wordt gegeven dat
het ontwerpbesluit de uitdrukkelijke instemming behoeft.
4. De voorgaande leden zijn van toepassing op een ontwerp van een
besluit krachtens artikel 81, derde lid, eerste alinea, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie zoals vastgesteld bij het in
artikel 1 genoemde Verdrag van Lissabon, voorzover en voor zolang het
bepaalde in de tweede alinea van het derde lid van dat artikel geen
toepassing vindt.”

De in het eerste lid genoemde artikelen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie hebben betrekking op door de Raad vast te stellen bepalingen inzake paspoorten, identiteitskaarten, verblijfsvergunningen en daarmee gelijkgestelde documenten, op bepalingen inzake operationele samenwerking tussen politie, douane en andere wetshandhavingsautoriteiten en op bepalingen inzake voorwaarden en beperkingen voor operaties op elkaars grondgebied. Het in het vierde lid genoemde artikel 81, lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie gaat over maatregelen betreffende het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen.

Het recht is geïnspireerd door de procedure voor de goedkeuring van internationale verdragen en heeft tot gevolg dat de regering en de Staten-Generaal (dus beide Kamers) met elkaar moeten samenwerken bij de totstandkoming van Europese besluiten op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken. De Staten-Generaal hebben hierbij het recht niet in te stemmen en zo dus de totstandkoming van JBZ-besluiten te voorkomen. De regering heeft namelijk de stilzwijgende dan wel uitdrukkelijke toestemming van de Staten-Generaal nodig voor besluitvorming in de JBZ-Raad. Indien de regering door bijvoorbeeld korte termijnen nog geen instemming heeft ten tijde van de Raadsbijeenkomst, moet zij in Brussel een parlementair voorbehoud maken.

Overigens dient te worden opgemerkt dat het parlementaire instemmingsrecht slechts een interne regeling is. Daardoor zijn de rechtskracht en gevolgen van een parlementair voorbehoud vanuit Europeesrechtelijk oogpunt beperkt. Bij instemming met een parlementair voorbehoud komt het besluit slechts voorwaardelijk tot stand en definitieve totstandkoming is dus afhankelijk van de opheffing van het parlementair voorbehoud. De rechtsgeldigheid van een besluit dat in strijd met een parlementair voorbehoud genomen is, kan hierdoor niet worden aangetast. Het is namelijk naar Europees recht niet vereist dat de nationale vertegenwoordiger in overeenstemming met de wil van het nationale parlement handelt. Deze persoon moet enkel gemachtigd zijn de regering van de lidstaat te binden. Het is echter niet uitgesloten dat er gevolgen zijn als de regering zich niet houdt aan het parlementaire instemmingsrecht. De inbreuk op het instemmingsrecht levert een overtreding op van een formele wet, namelijk de goedkeuringswet waarin het parlementaire instemmingsrecht is vastgelegd. Het parlement kan hier vergaande gevolgen aan verbinden in verband met de vertrouwensregel.