Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

2.6.2.b Overgangsrecht in te implementeren Europese regelgeving zelf

Handleiding Wetgeving en Europa

In Europese regelgeving kunnen overgangsrechtelijke bepalingen staan. Er zijn hierbij twee varianten mogelijk. Ten eerste kan de Europese regelgeving zelf overgangsrecht bevatten ten aanzien van dat wat in de regelgeving is geregeld. Ten tweede kan Europese regelgeving een opdracht aan de lidstaten bevatten om bij de implementatie van de betreffende regelgeving in overgangsrecht te voorzien. In beide gevallen is de nationale wetgever verplicht de overgangsrechtelijke bepalingen van de Europese regelgeving in acht te nemen (HvJ EG, 11 mei 1993, C-304/91 (Van Doesselaar) Jur. 1993, p. I-02303).

Wat betreft het overgangsrecht in de Europese regelgeving zelf is bijvoorbeeld uitgestelde werking van de regelgeving iets dat regelmatig voorkomt. Een specifieke vorm hiervan is dat een richtlijn soms voorziet in een implementatiedatum met een toepassingsdatum die later is. Het kan ook voorkomen dat in Europese regelgeving de mogelijkheid wordt geboden om uitstel te vragen van de werking van bepaalde normen of dat in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van EU-normen. In dit soort gevallen kan dan bij de implementatie van de betreffende Europese regelgeving in overgangsrecht worden voorzien. Wel is het dan van belang om aan eventuele voorwaarden die de Europese regelgeving hieromtrent stelt te voldoen, terwijl bovendien de Europese Commissie om toestemming dient te worden gevraagd (zie HvJ EG, 22 september 1988, C-228/87 (Pretura te Turijn), Jur. 1988, p. 5099).

Voorbeeld 1
Een voorbeeld van overgangsrecht in een verordening betreft  verordening 536/2014/EU, waarin  in artikel 98 is opgenomen:

‘1. In afwijking van artikel 96, lid 1, van deze verordening, blijft Richtlijn 2001/20/EG tot drie jaar na de in artikel 96, tweede alinea, van deze verordening bedoelde datum van toepassing op een klinische proef, indien het verzoek om toelating voor die klinische proef krachtens die richtlijn vóór die datum is ingediend.
2. In afwijking van artikel 96, lid 1, van deze verordening, mag overeenkomstig de artikelen 6, 7 en 9 van Richtlijn 2001/20/EG met een klinische proef worden aangevangen wanneer het verzoek om toelating van die klinische proef is ingediend tussen 6 en 18 maanden na de datum van bekendmaking van de in artikel 82, lid 3, bedoelde kennisgeving of indien de bekendmaking van die kennisgeving eerder plaatsvindt dan 28 november 2015, indien dat verzoek tussen 28 mei 2016 en 28 mei 2017 is ingediend. Op die klinische proef blijft die richtlijn tot 42 maanden na de datum van bekendmaking van de kennisgeving bedoeld in artikel 82, lid 3 van deze verordening, of indien de bekendmaking eerder plaatsvindt dan 28 november 2015 tot 28 mei 2019 van toepassing.’

Voorbeeld 2
Een voorbeeld van overgangsrecht in een richtlijn kan gevonden worden in artikel 40 van richtlijn 2014/90/EU van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 inzake uitrusting van zeeschepen en tot intrekking van Richtlijn 96/98/EG van de Raad (PbEU 2014, L 257):
1.   Richtlijn 96/98/EG wordt ingetrokken met ingang van 18 september 2016.

2.   De vereisten en beproevingsnormen voor uitrusting van zeeschepen die van toepassing zijn op 18 september 2016 op grond van de bepalingen van intern recht die door de lidstaten zijn vastgesteld om te voldoen aan Richtlijn 96/98/EG blijven van toepassing totdat de in artikel 35, lid 2, bedoelde uitvoeringshandelingen in werking treden.
3.   Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn

Voorbeeld 3
In het ‘Voertuigreglement’, een algemene maatregel van bestuur gebaseerd op de Wegenverkeerswet 1994 heeft men in 2001 een voorziening getroffen voor het geval een Europese wijzigingsregeling zelfstandig overgangsrecht bevat, terwijl de Europese regelgeving in kwestie in het Nederlandse voertuigreglement altijd via dynamische verwijzing wordt geïmplementeerd. Zie het Besluit van 20 april 2001, houdende wijziging van het Voertuigreglement in verband met een aantal technische wijzigingen (Stb. 2001, 219). Door middel van het wijzigingsbesluit luidt het artikel nu als volgt:

“Artikel 1.7
1. De vermelding bij of krachtens dit besluit, voorzover daarbij niet anders is aangegeven, van een EEG-richtlijn omvat mede elke in het kader van de Europese Gemeenschappen tot stand gekomen richtlijn tot wijziging van die richtlijn. Het totstandkomen van een dergelijke richtlijn wordt door Onze Minister bekendgemaakt in de Staatscourant.

2. Een wijziging van een richtlijn als bedoeld in het eerste lid, treedt voor de toepassing van dit besluit in werking met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uiterlijk uitvoering moet zijn gegeven, tenzij Onze Minister een eerder tijdstip van inwerkingtreding bepaalt. Indien een wijzigingsrichtlijn of een gewijzigde richtlijn de lidstaten verplicht tot dan wel de mogelijkheid biedt voor het afzonderlijk bepalen van de datum van toepassing van een of meer deelaspecten van die wijzigingsrichtlijn respectievelijk gewijzigde richtlijn, wordt deze eveneens door Onze Minister bepaald.
3. De in het eerste lid bedoelde bekendmaking vermeldt de vindplaats van de wijzigingsrichtlijn, het artikel of artikelonderdeel waarop de wijziging betrekking heeft, alsmede het in het tweede lid bedoelde tijdstip van inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijn en in voorkomend geval het tijdstip van de toepassing van het in de desbetreffende bekendmaking daarbij te vermelden deelaspect van de wijzigingsrichtlijn of de gewijzigde richtlijn.
4. Het eerste tot en met derde lid zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de reglementen van de Economische Commissie voor Europa (ECE-Reglementen), met dien verstande dat Onze Minister zorg draagt voor de vertaling van deze gewijzigde reglementen en van de wijze van bekendmaking mededeling doet in de Staatscourant.”

Het relevante gedeelte van de toelichting bij de wijziging van het Voertuigreglement:              

“De ratio van de in onder 2 aan het tweede lid van artikel 1.7 toe te voegen volzin is de volgende.
De situatie kan zich voordoen dat een wijzigingsrichtlijn, die verder geheel wordt geïmplementeerd door middel van het systeem van dynamische verwijzing, in een bepaling tot wijziging van een richtlijn of in een bepaling van die wijzigingsrichtlijn zelf de verplichting of de mogelijkheid schept dat vanaf een bepaalde datum de lidstaat – binnen aangegeven grenzen – kan bepalen op welk moment een bepaald voorschrift gaat gelden. Veelal wordt hiervoor de volgende formulering gebezigd: «Met ingang van (...) mag een lidstaat weigeren (...) indien (...)».

Het gekozen moment met ingang waarvan de desbetreffende bepaling wordt toegepast moet nationaal worden geëxpliciteerd en derhalve als afzonderlijk element worden geïmplementeerd. Ingeval sprake is van een richtlijn die voor het overige geheel wordt geïmplementeerd door middel van het systeem van dynamische verwijzing en waarbij derhalve geen wijziging van het Voertuigreglement is vereist – hetgeen dient te geschieden bij algemene maatregel van bestuur –, zou in een dergelijk geval toch alsnog een zodanige wijziging tot stand moeten worden gebracht. Gezien de daarmee gemoeide tijd wordt een vlotte en tijdige implementatie van de betrokken richtlijn daardoor belemmerd. Gelet op de veelal beperkte geldigheidsduur van een dergelijke bepaling – de strekking van de richtlijnen is immers uiteindelijk de uniformering van de in de onderscheiden lidstaten van de EG toepasselijke regels – voert een dergelijke verplichting tot implementatie bij algemene maatregel van bestuur te ver. In dit kader kan gesteld worden dat de te implementeren richtlijn voor wat betreft de vaststelling van het desbetreffende moment van toepassing van bedoelde (deel)aspecten bij de uitvoering verder geen ruimte laat voor beleidsinhoudelijke keuzen, terwijl een dergelijke specifiek moment van toepassing voorts van voldoende gedetailleerde aard is te achten dat de vaststelling van een zodanig moment van toepassing op het niveau van ministerieel besluit gerechtvaardigd is (zie AR 339). De in onder 3 aangebrachte wijziging van het derde lid strekt ertoe de minister te verplichten tot bekendmaking van de door hem, uiteraard na overleg met de betrokken branche in het bijzonder via de Dienst Wegverkeer, gemaakte keuze. Hierdoor wordt ten aanzien van de procedure voor de vaststelling van bedoelde bijzondere momenten van toepassing consistentie betracht ten opzichte van de in artikel 1.7 reeds bestaande verplichting tot bekendmaking.”

Het Hof van Justitie heeft bepaald dat wanneer in een richtlijn wordt voorzien in uitgestelde werking, de nationale wetgever aan de in de richtlijn gegeven periode is gebonden en dus niet mag voorzien in overgangsrecht dat daarna nog gelding heeft. Dit is volgens het Hof in strijd met het Europese recht (HvJ EG 29 februari 1996, C-307/94 (Commissie vs. Italië) Jur. 1996, p. I-010111).