Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

2.5.3.b Voorschriften die het regelen van handhaving normeren

Handleiding Wetgeving en Europa

Europese regelgeving kan specifieke regels bevatten waarmee een bepaald handhavingsregime, de instrumenten en de organisatie die daarbij ingezet dienen te worden, kunnen worden voorgeschreven. Hierdoor wordt de keuzevrijheid beperkt die lidstaten in beginsel hebben als het gaat om het inrichten van handhaving. Ook het VWEU voorziet in handhavingsvoorschriften, hoewel expliciete bepalingen in het VWEU zelf zeer schaars zijn.

Voorbeeld
Het VWEU bevat een expliciete verwijzing naar de normen van doeltreffendheid en afschrikkendheid van handhavingsmaatregelen die door het Hof van Justitie zijn ontwikkeld. Deze verwijzing is te vinden in artikel 325, eerste lid VWEU inzake de bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. De norm van non-discriminatie is terug te lezen in lid 2 van artikel 325.

Met name Europese regelgeving gebaseerd op artikelen in de hoofdstukken 4 inzake justitiële samenwerking en 5 inzake politiële samenwerking van het VWEU bevatten voorschriften ten aanzien van straffen en bestanddelen van strafbare feiten. Zo bepaalt artikel 83, eerste lid VWEU:

“1.   Het Europees Parlement en de Raad kunnen volgens de gewone wetgevingsprocedure bij richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden.

Het betreft de volgende vormen van criminaliteit: terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugshandel, illegale wapenhandel, het witwassen van geld, corruptie, de vervalsing van betaalmiddelen, computercriminaliteit en de georganiseerde criminaliteit.

Afhankelijk van de ontwikkelingen in de criminaliteit kan de Raad bij besluit vaststellen, welke andere vormen van criminaliteit aan de in dit lid genoemde criteria voldoen. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement.”

Regelgeving op basis van artikel 83, tweede lid, VWEU kan daarnaast handhavingsvoorschriften bevatten ter aanvulling van harmonisatie op een ander terrein:

“Indien onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op het gebied van het strafrecht nodig blijkt voor een doeltreffende uitvoering van beleid van de Unie op een gebied waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld, kunnen bij richtlijnen minimumvoorschriften worden vastgesteld met betrekking tot de bepaling van strafbare feiten en de sancties op het betrokken gebied. Onverminderd artikel 76 worden deze richtlijnen vastgesteld volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure die gelijk is aan de procedure voor de vaststelling van de betrokken harmonisatiemaatregelen.”

Ingevolge deze hoofdstukken van het Verdrag kan ook afstemming plaatsvinden van de opsporing. Dit ziet met name op feitelijke voorschriften: de afstemming van de uitvoering van opsporingsbevoegdheden in de zin van onderlinge samenwerking ten aanzien van de uitwisseling van gegevens, operationele samenwerking, samenwerking inzake de opleiding en de beoordeling van bepaalde onderzoekstechnieken in verband met de opsporing (artikel 87 VWEU).

Europese regelgeving bevat vaak een algemene verwijzing naar de algemene Europeesrechtelijke eisen die in het kader van de handhaving van het Europese recht gelden. Een groot deel van de recente verordeningen en richtlijnen bevat een verwijzing naar de normen van het Hof van Justitie dat de handhavingsmaatregelen doeltreffend, afschrikkend, evenredig en non-discriminatoir dienen te zijn. Soms betreft het een overweging in de preambule van Europese regelgeving, terwijl in andere gevallen een aparte bepaling wordt opgenomen.

Voorbeeld
Een voorbeeld hiervan is artikel 3 van de richtlijn nr. 2004/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de handhaving van intellectuele eigendomsrechten, PbEU 2004 L 157/16 (in rectificatie, PbEU L 195/27).  Artikel 3, lid 2 van de richtlijn luidt als volgt:

“De maatregelen, procedures en rechtsmiddelen moeten tevens doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn; zij worden zodanig toegepast dat het scheppen van belemmeringen voor legitiem handelsverkeer wordt vermeden en dat wordt voorzien in waarborgen tegen misbruik van deze procedures.”

Een verwijzing naar de algemene Europeesrechtelijke eisen aan handhaving behoeft niet altijd expliciet in bijvoorbeeld de preambules van Europese regelgeving of zijn bepalingen te staan. Ook in nog algemenere zin verwijst Europese regelgeving er soms naar doordat het bijvoorbeeld de verplichting bevat voor de lidstaten tot het nemen van ‘passende maatregelen’. Ook ten aanzien van toezicht/controle worden wel zulke algemene formuleringen opgenomen.

Handhavend optreden ter uitvoering van Europese regelgeving dient zelf overigens in overeenstemming te zijn met fundamentele rechten, algemene beginselen van Unierecht en het vrij verkeer. Voor wat betreft fundamentele rechten kan gewezen worden op de zaken Schmidberger C-112/00, Spaanse Aardbeien (C-265/95) en Roquettes Freres (C-94/00).

Voor de wetgevingsjurist die Europese regelgeving implementeert,  is de vraag voor wat voor een soort handhaving gekozen kan of moet worden is naast de bovengenoemde algemene uitgangspunten de bepalingen van de Europese regelgeving in kwestie het eerste aanknopingspunt. Europese regelgeving kan bepalingen bevatten die ertoe leiden dat er bestuursrechtelijk,  civielrechtelijk of strafrechtelijk gehandhaafd dient te worden. Het kan gaan om bepalingen die bepaalde eisen stellen aan de handhavingsorganisatie en daardoor tot een bepaald soort handhaving nopen, maar in Europese regelgeving kunnen ook specifieke handhavingsinstrumenten en sancties worden voorgeschreven die tot een bijbehorend specifiek handhavingsregime leiden.