Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

2.2.1 Personele, territoriale of materiële reikwijdte van een richtlijn

Handleiding Wetgeving en Europa

Het komt voor dat een Europese richtlijn weliswaar bindend is, maar alleen maar gericht is op (het territoir van) een bepaalde lidstaat. Slechts in het uitzonderlijke geval dat een richtlijn in haar geheel tot een andere lidstaat of groep van andere lidstaten is gericht dan wel niet in Nederland van toepassing is, hoeft Nederland per definitie geen enkele actie te ondernemen.

Voorbeeld
Richtlijn nr. 92/122/EEG waarbij Griekenland wordt gemachtigd de liberalisatie van bepaalde kapitaalverrichtingen uit te stellen (PbEG L 409).

Soms heeft de richtlijn betrekking op onderwerpen waarvan de relevantie voor Nederland op het eerste gezicht niet duidelijk is, omdat de richtlijn ziet op onderwerpen of situaties waar Nederland nooit mee te maken heeft of die zich in Nederland niet (kunnen) voordoen. Uitgangspunt in de rechtspraak van het Hof van Justitie is dat het feit dat de Nederlandse praktijk in overeenstemming is met Europese richtlijn of dat een bepaalde situatie zich (nog) niet heeft voorgedaan, de lidstaat niet ontslaat van de implementatieplicht.

Deze vraag was aan de orde in zaak C-339/87 (Jur. 1990, blz. I-851) waarin Nederland betoogde dat in Nederland bij het achtervolgen van wild geen gebruik wordt gemaakt van vliegtuigen en dat het dan ook overbodig was een dergelijk verbod in de nationale wetgeving op te nemen, ofschoon de Vogelrichtlijn (richtlijn nr. 79/409/EEG) daartoe verplichtte. Dit verweer werd door het Hof niet aanvaard: de omstandigheid dat een met een verbod van de richtlijn onverenigbare activiteit in een bepaalde lidstaat niet voorkomt, kan het ontbreken van wettelijke bepalingen in die zin niet rechtvaardigen. Om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, moeten de lidstaten immers voor een duidelijk wettelijk kader op het betrokken gebied zorgen.

Alleen in de gevallen dat Europese regelgeving betrekking heeft op situaties die zich in Nederland niet kunnen voordoen, kan ervan worden uitgegaan dat er geen implementatieplicht is. Aan de vraag of ook geïmplementeerd moet worden indien een situatie in een lidstaat niet kan voorkomen, is het Hof van Justitie overigens nog niet toegekomen. Lijkt implementatie evident zinloos, dan kan een lidstaat op eigen gezag van implementatie afzien. Buiten deze gevallen verdient het aanbeveling een oplossing te zoeken in Raadskader of in overleg met de Europese Commissie.

Voorbeeld 1
Het is niet altijd evident of een bepaalde situatie niet alleen niet voorkomt, maar ook niet voor kan komen in een lidstaat. Het is duidelijk dat Nederland geen besluiten hoeft te implementeren die bijvoorbeeld zien op een bepaalde situatie die zich uitsluitend voor kan doen in berggebieden. Andere gevallen zijn echter vaak niet zo evident. Een voorbeeld van een zaak waarin de vraag speelde of een situatie zich niet zou kunnen voordoen is zaak C-290/89 (Jur. 1991, p. I-2851) over de implementatie van een tweetal richtlijnen betreffende de kwaliteit van voor de productie van drinkwater bestemd oppervlaktewater. De Europese Commissie was het met de zienswijze van de Belgische regering eens dat er voor het Brusselse Gewest geen uitvoeringsmaatregelen behoeven te worden vastgesteld, omdat er aldaar geen voor de productie van drinkwater bestemd oppervlaktewater is. De eisen die de richtlijnen stellen aan dergelijk oppervlaktewater kunnen dan ook niet worden geschonden, hoewel het niet ondenkbaar is dat in de toekomst bepaalde Brusselse oppervlaktewateren alsnog voor de productie van drinkwater kunnen worden bestemd. Het Hof van Justitie heeft zich over de kwestie niet uitgelaten.

Voorbeeld 2
De vraag naar de omvang van de implementatieplicht deed zich ook voor bij richtlijn nr. 92/104/EEG over arbeidsomstandigheden in winningsindustrieën (PbEG L 404). Nederland kent, evenals enkele andere landen, geen ondergrondse mijnbouw meer. In een gezamenlijke notulenverklaring hebben Europese Commissie en Raad vastgelegd dat de richtlijn van toepassing is op praktiserende mijnbouwindustrieën en dat de richtlijn dientengevolge geen verplichtingen met zich brengt voor lidstaten op wier grondgebied geen praktiserende mijnbouwindustrieën zijn en ook geen onderhoudswerkzaamheden meer plaatsvinden. Daarbij werd uitdrukkelijk verwezen naar de implementatieopdracht van de desbetreffende richtlijn (artikel 13) waarin staat dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk (...) aan de richtlijn te voldoen. In Nederland is de richtlijn slechts geïmplementeerd voor dagbouwwinning.

Overigens kan voor wat betreft de uitvoeringsverplichting voor verordeningen hetzelfde gesteld worden als hiervoor over geen omzetting bij richtlijnen is opgenomen. Deze vraag zal echter minder snel aan de orde zijn nu verordeningen rechtstreeks werken en geen omzetting vereisen.