Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken

Aanwijzing 6.4 Toelaatbaarheid verzamelwetten

Aanwijzingen voor de regelgeving (10e wijziging)

Tot een wijzigingswet waarin meerdere inhoudelijke onderwerpen worden geregeld wordt in principe slechts overgegaan indien:

  1. de verschillende onderdelen samenhang hebben;
  2. de verschillende onderdelen niet van een omvang en complexiteit zijn die een afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigen; en
  3. het op voorhand niet de verwachting is dat één van de onderdelen dermate politiek omstreden is dat een goede parlementaire behandeling van andere onderdelen in het geding komt.

Toelichting

Deze aanwijzing heeft betrekking op zogenoemde verzamelwetten: wetten die, anders dan wetten die één bepaald onderwerp regelen, wijzigingen met betrekking tot meerdere onder­werpen bevatten. Verzamelwetten bestaan in verschillende vormen. Het kunnen bijvoorbeeld wetten zijn waarmee bepaalde rechtsontwikkelingen worden geconsolideerd, wetten waarmee EU-regelgeving wordt geïmplementeerd of aanpassings- of invoeringswetten in verband met de totstandkoming van een nieuwe wet (zie ook aanwijzing 6.3). Daarvan te onderscheiden zijn de zogenoemde technische verzamelwetten (ook wel herstel-, veeg- of reparatiewetten genoemd). Deze wetten worden gebruikt om technische aanpassingen te doen of om omissies in wetgeving te her­stellen die naar verwachting zonder inhoudelijke discussie door het parlement aanvaard zullen worden. Op deze vorm van verzamelwetten is deze aanwijzing niet van toepassing.

Zie met betrekking tot de implementatie van EU-regelgeving ook aanwijzing 9.4.

Onderdeel a. Het eerste criterium ziet op de samenhang tussen de verschillende onderdelen van een verzamelwet. Bij het opnemen van verschillende onderdelen in een wetsvoorstel is van belang dat hiermee geen afbreuk wordt gedaan aan de constitutionele positie van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer kan op basis van artikel 85 van de Grondwet wetsvoorstellen slechts in hun ge­heel aannemen of verwerpen. Het is niet wenselijk dat de Eerste Kamer een inhoudelijke verzamelwet krijgt voorgelegd waarbij de onderlinge samenhang ontbreekt. Van samenhang is sprake bij:

  • inhoudelijke samenhang;
  • budgettaire samenhang, zoals bij wetgeving waarbij de opbrengst van bepaalde maatregelen wordt gebruikt als dekking voor andere maatregelen;
  • thematische samenhang waarbij de samenhang zijn grond vindt in de aard van de onderwerpen; of
  • uitvoeringstechnische samenhang, zoals bij wetgeving waarbij voor de doelgroep of de betrokken uitvoeringsinstantie gelijktijdige invoering gewenst is.

Onderdeel b. Uitgangspunt bij een verzamelwet is dat deze bestaat uit verschillende onderdelen die als zodanig niet dermate groot en inhoudelijk complex zijn dat dit een separaat wetsvoorstel rechtvaardigt. Tegen een wat groter onderdeel dat politiek en technisch gezien eenvoudig te behandelen is, bestaat geen bezwaar. Teneinde te voorkomen dat het parlement geconfronteerd wordt met grote afzonderlijke onderdelen van een verzamelwet die een inhoudelijke behandeling vergen, is het wenselijk dergelijke onderdelen in een zelfstandig wetsvoorstel op te nemen.

Onderdeel c. Bij het opstellen van een verzamelwetsvoorstel is het raadzaam dat een inschatting plaatsvindt van de politieke gevoeligheid van de verschillende onderdelen. Het is niet raadzaam om een onderdeel in een verzamelwet op te nemen waarvan bij voorbaat helder is dat dit politiek gezien omstreden is. Het opnemen van een politiek gevoelig onderdeel kan ertoe leiden dat de behandeling van dat onderdeel veel tijd vergt. Hierdoor kan het verzamelwetsvoorstel vertraging oplopen waardoor de andere onderdelen van het wetsvoorstel later dan nodig in werking kunnen treden. Het in het gedrang komen van die andere onderdelen kan weer leiden tot druk op het parlement om toch met het wetsvoorstel in te stemmen, ook al is het parlement van oordeel dat het politiek gevoelige punt nog parlementaire behandeling vergt.

Zie ook de bij brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 20 juli 2011 aan de Eerste Kamer aangeboden notitie over verzamelwetgeving (Kamerstukken I 2010/11, 32500 VI, M).